EU-Studie: Bei Online-Werbung versagt die europäische Tech-Regulierung

Online-Werbung ist ein riesiges Geschäft: Knapp 800 Milliarden Euro sollen Werbetreibende im letzten Jahr dafür ausgegeben haben, davon 63 Milliarden Euro in der EU. Europa bildet nach den USA und China damit den drittgrößten Online-Werbe-Markt der Welt, Tendenz steigend. Ein Markt allerdings, der ziemlich kaputt ist und den auch die umfangreiche Tech-Regulierung der EU nicht in den Griff bekommt, wie eine neue Studie im Auftrag der EU-Kommission darlegt.

Die 570-seitige Untersuchung der Beratungsfirma AWO dürfte eine der umfassendsten Analysen der Werbeindustrie überhaupt sein. Sie zeichnet ein detailliertes Bild einer Branche, die von extremer Komplexität und Undurchsichtigkeit geprägt ist, in der heute schon sehr viele Prozesse automatisiert ablaufen und in der Künstliche Intelligenz bestehende Probleme weiter verschärfen könnte.

Es ist eine Branche, die laut der Studie wenige zentrale Player dominieren, allen voran Google und Meta. Diese setzen jährlich hunderte Milliarden Dollar mit Werbung um, weil sie selbst einerseits geschlossene Ökosysteme betreiben, in denen sie umfangreiche Daten über Milliarden Menschen sammeln und ihnen Werbung ausspielen können, und weil sie andererseits gleichzeitig wichtige Infrastrukturen für die Online-Werbung im offenen Netz betreiben. Dort wiederum sind tausende unterschiedliche Firmen an dem Ökosystem beteiligt, die kaum ein Menschen kennt – von Auktionsplattformen für Werbeplätze bis zu Datenhändlern.

Die Studie bleibt nicht bei der Beschreibung dieser Industrie stehen, sondern zeichnet auch zahlreiche Probleme nach, die mit ihrer heutige Funktionsweise einhergehen. Ausführlich beleuchtet werden zudem Initiativen, die angesetzt haben, um diese Probleme zu lösen – von technischen Standards über Industrie-Vorschläge bis zur Tech-Regulierung der EU.

Das bittere Fazit ist, dass bislang nichts richtig fruchtet, weshalb die Autor:innen der EU-Kommission zahlreiche Vorschläge für neue Maßnahmen unterbreiten. Der Moment könnte günstig sein: Am morgigen Mittwoch will die Kommission ihren Vorschlag für einen Digital Fairness Act vorstellen, mit dem sie Lücken im digitalen Verbraucherrechte schließen will. Ein kürzlich öffentlich gewordener Leak des Entwurfs deutet jedoch darauf hin, dass dabei wohl kein einziger Vorschlag aus der Mega-Studie umgesetzt wird.

Eine lange Liste an Problemen

Grundlage der Untersuchung sind zahlreiche Studien aus Wissenschaft und Industrie sowie eigene Erhebungen und Interviews mit Branchenvertreter:innen und Expert:innen.

Allein die Liste der dargestellten Probleme, die durch Online-Werbung verursacht werden, ist so lang, dass ihre Behandlung leicht den Rahmen dieses Artikels sprengen könnte. Sie umfasst unter anderem „Fragen des Datenschutzes und der Privatsphäre, ausbeuterische Praktiken zulasten schutzbedürftiger Personen, die Verbreitung von mit systemischen Risiken verbundenen Inhalten, Risiken für den Medienpluralismus und den Wettbewerb sowie Fragen der Fairness“.

Die meisten dieser problematischen Auswirkungen haben den Autor:innen zufolge „ihre Ursache in der Abhängigkeit des Marktes von personenbezogenen Daten“. Über das Manipulationspotenzial, das der umfassenden Erfassung und Analyse menschlichen Verhaltens für Online-Werbung innewohnt, wurde in den vergangenen Jahren viel geschrieben. Auf netzpolitik.org berichteten wir unter anderem über 650.000 detaillierte Kategorien, in die die Werbeindustrie Menschen einsortiert. Die Studie geht hier unter anderem auf Gefahren für Heranwachsende und Suchtkranke sowie durch politische Manipulation ein.

Immer deutlicher ist in den vergangenen Jahren zudem geworden, dass die kommerzielle Überwachung für Werbe-Targeting auch ein Sicherheitsproblem darstellt, weil die angeblich nur für Werbezwecke erhobenen Daten im großen Stil bei Datenhändlern landen. Die Studie erwähnt in diesem Zusammenhang auch eine 2025 erschienene Recherche von netzpolitik.org und dem Bayerischen Rundfunk mit der belgischen Zeitung L’Echo im Rahmen der Databroker Files, die gezeigt hatte, dass sich mit solchen Daten auch hochrangiges EU-Personal ausspionieren lässt.

Ein Markt, der fast nur Verlierer kennt

Interessant ist, dass die Untersuchung neben Problemen für Nutzer:innen, Verbraucher:innen und Bürger:innen auch intensiv die negativen Konsequenzen des aktuellen Systems für Werbekunden und Publisher in den Blick nimmt, also beispielsweise für Apps oder Websites, auf denen Werbung ausgespielt wird.

So könnten Phänomene wie betrügerische Werbung (Scams), mit Werbung ausgespielte Schadsoftware (Malvertising) oder unpassend platzierte Werbung an der Reputation sowohl von Medien als auch von Marken kratzen (Brand Safety). Wenn Verbraucher:innen Werbe-Targeting als zu invasiv wahrnehmen (Exploitative Personalisation), könne dies laut Untersuchungen zudem dazu führen, dass Werbung den gegenteiligen Effekt habe und bestimmte Marken und Produkte gemieden werden.

Richtig ins Geld gehen grassierende Betrugsmaschen (Ad Fraud), bei denen beispielsweise mit Bots gefälschte Klicks auf Anzeigen generiert und so die Preise in die Höhe getrieben werden, obwohl niemand die Werbung gesehen hat. Die Autor:innen zitieren eine Untersuchung, der zufolge ein Viertel aller Werbeausgaben in der EU im Jahr 2025 durch Ad Fraud verloren gegangen sein könnte, also etwa 15 Milliarden Euro.

Problematisch sowohl für Werbekunden als auch für Publisher sei, dass sie sich bei der Preisgestaltung und der Erfolgsmessung von Online-Werbung oft komplett auf die vielen AdTech-Plattformen verlassen müssten, die die Infrastruktur dafür bereitstellen. Insbesondere die Abhängigkeit von Google und Meta, aber auch anderer wichtiger Gatekeeper wie TikTok, Amazon, Microsoft und Apple sei hier ein Problem.

Am Ende entsteht das Bild eines Marktes, auf dem es mit Ausnahmen der AdTech-Mittelsmänner nur Verlierer gibt.

Die schon heute weitreichende und künftig wohl weiter zunehmende Anwendung von KI werde Probleme noch verschärfen, warnt die Studie. Zu befürchten sei beispielsweise, dass durch das Verschmelzen von Suchmaschinen und Chatbots die Reichweite und somit die Werbeeinnahmen von journalistischen Medien einbrechen werden, weil Menschen künftig noch seltener auf Quellen klicken.

Katz-und-Maus-Spiel um Tracking-Schutz

Erstmalig nimmt die Untersuchung ausgiebig unterschiedliche Entwicklungen der vergangenen Jahre in den Blick, mit denen die Werbebranche ihre Probleme habe angehen wollen oder die als Alternativen zum gegenwärtig vorherrschenden Modell des verhaltensbasierten Targetings positioniert werden.

So würdigt die Studie beispielsweise kontextbasierte Werbung als häufig diskutierte Alternative. Bei diesem Werbemodell werden Anzeigen nicht auf das Datenprofil der Nutzer:innen zugeschnitten, sondern auf den Kontext, in dem sie zu sehen sind. Vereinfacht gesagt: Werbung für Fußballschuhe kommt in einem Video über Fußball. Dabei werden neben dem konsumierten Medieninhalt in der Regel auch weitere Faktoren wie der grobe Standort oder das Wetter einbezogen. In der Praxis werde kontextbasierter Werbung jedoch häufig nicht als Alternative, sondern Ergänzung zu verhaltensbasierter Werbung genutzt, sodass positive Effekte bei der Datensparsamkeit kaum zu Tragen kämen.

Technische Initiativen wiederum, die beispielsweise das Tracking mit Cookies oder das Fingerprinting von Geräten erschweren sollen, würden von der Industrie immer wieder umgangen. Die Werbebranche liefere sich hier mit Forschung und Nutzer:innen ein permanentes Katz-und-Maus-Spiel „bei dem Innovationen, die darauf abzielen, die auf Tracking basierende Werbung aufrechtzuerhalten, auf Innovationen treffen, die den Datenschutz stärken wollen“.

Am wirkungsvollsten seien in der Vergangenheit Datenschutz-Initiativen von Gatekeepern gewesen, also von Unternehmen, die über zentrale Infrastrukturen wie etwa Browser oder Smartphone-Betriebssysteme verfügen. Insbesondere umfangreiche Maßnahmen von Apple seien wirkungsvoll für den Datenschutz gewesen, allen voran der App-Tracking-Transparency-Mechanismus (ATT). Dieser ermöglicht Nutzer:innen seit ein paar Jahren, Apps das Tracking für Werbe-Zwecke mit einem einfachen Klick zu untersagen. Allerdings hat Apple die Maßnahme so umgesetzt, dass sie das eigene Werbe-Tracking des Konzerns bevorzugt, weshalb andere Werbeunternehmen und Zeitungsverlage wettbewerbsrechtliche Bedenken gegen ATT erfolgreich geltend gemacht haben.

Die Autor:innen konstatieren, dass die für den Datenschutz am wirkungsvollsten Maßnahmen von Gatekeepern bislang in der Regel so umgesetzt würden, dass sie Wettbewerber benachteiligten. Die von Google über mehrere Jahre angekündigten Pläne, Third-Party-Cookies im Chrome Browser zu unterbinden und durch ein anderes Tracking-System namens Privacy Sandbox zu ersetzen, hätten einen ähnlichen Effekt haben können, so die Studie. Allerdings hat Google das Vorhaben inzwischen beerdigt, weshalb die Autor:innen davon ausgehen, dass das Tracking in der bestehenden Form erstmal weitergehe.

Die DSGVO versagt

Auch die umfangreiche Digital-Regulierung der EU hilft dagegen bislang kaum, so die Studie. Das gilt in erster Linie für die vor zehn Jahren verabschiedete Datenschutzgrundverordnung (DSGVO). „Trotz zahlreicher Entscheidungen von Datenschutzbehörden und Gerichtsurteilen zum Thema Online-Werbung gibt es kaum Anzeichen dafür, dass die relevanten Akteure auf dem Online-Werbemarkt ihre Praktiken wesentlich geändert haben“, schreiben die Autor:innen.

Dies lasse darauf schließen, dass „die Durchsetzung der DSGVO kaum Auswirkungen auf die Struktur und Funktionsweise des Marktes im Hinblick auf die Verarbeitung personenbezogener Daten hatte“.

Die Studie verweist in diesem Kontext auf eine umfangreiche Untersuchung, die AWO bereits im Jahr 2023 für die EU-Kommission angefertigt hatte. Das datenschutzrechtliche Hauptproblem ist demzufolge die Unsicherheit bei der Rechtsgrundlage für Werbe-Tracking. Dieses bedarf eigentlich der freiwilligen und informierten Einwilligung der Nutzer:innen, doch in der zeigten sich Probleme mit beiden Kriterien.

Die Freiwilligkeit werde immer wieder durch manipulatives Design, sogenannte Dark Patterns unterlaufen. Dazu zählen etwa Cookie-Banner, bei denen die Option „Alles akzeptieren“ hervorgehoben wird, während die Ablehnung des Trackings kompliziert sei. Der Informiertheit wiederum steht die Komplexität des Werbe-Ökosystems im Wege, bei der Nutzer:innen kaum nachvollziehen können, wer ihre Daten verarbeitet.

Die derzeitige Funktionsweise dieses Ökosystem verhindere zudem, dass Betroffene ihre von der DSGVO garantierten Rechte wie etwa auf Löschung der eigenen Daten durchsetzen können. Eine zentrale Einwilligungsverwaltung gebe es bislang nicht.

Auch DMA und DSA laufen ins Leere

Weitgehende Wirkungslosigkeit attestiert die Studie auch neueren EU-Verordnungen wie dem Digital Services Act (DSA) und dem Digital Markets Act (DMA). Ersterer erfasse mit seinen Vorgaben zur Minderung systemischer Risiken große Teile des Werbe-Geschäfts im offenen Netz überhaupt nicht, da Werbe-Intermediäre nicht unter die Definition des DSA von Online-Plattformen fallen würden.

Sehr großen Online-Plattformen und Suchmaschinen wie Google, Instagram oder TikTok schreibt der DSA zwar Transparenz über Targeting-Mechanismen und Werbebibliotheken zur Übersicht vor. Dies werde jedoch sehr unterschiedlich umgesetzt und helfe Nutzer:innen bislang kaum, tatsächlich zu verstehen, warum sie als Zielgruppe für eine Anzeige ausgewählt wurden. Verschärft werde das Problem durch algorithmisches Targeting der Plattformen, bei denen am Ende weniger die von Werbetreibenden ausgewählten Zielgruppen-Kriterien entscheidend seien, sondern mehr die undurchsichtige Relevanz-Berechnung durch KI-Systeme.

Auch Verbote, in bestimmten Kontexten sensible Datenkategorien für das Targeting zu nutzen, würden in der Praxis nicht die erhoffte Wirkung erzielen. Das liege unter anderem daran, dass die Vorgaben umgangen werden können, indem man nicht direkt auf eine sensible Kategorie zurückgreift, sondern diese über einen Umweg abbildet (Proxy-Targeting), etwa über Standortdaten. Aus diesen lässt sich beispielsweise ablesen, wer regelmäßig bestimmte religiöse Gebäude besucht, was einen Rückschluss auf die Religion zulässt, ohne explizit mit der Kategorie Religionszugehörigkeit arbeiten zu müssen.

Der Digital Markets Act wiederum macht Gatekeepern zwar Vorgaben dazu, dass sie Daten zum Preis und zur Performance von Werbeanzeigen mit Werbetreibenden und Publishern teilen müssen. In der Praxis sorge die Regel jedoch kaum für einen Ausgleich der Informationsasymmetrie zwischen den unterschiedlichen Marktakteuren. Das liege unter anderem daran, dass Auktionen zur Versteigerung von Werbeplätzen nicht richtig von Transparenzvorgaben erfasst sind.

Reform statt Abkehr vom aktuellen System

Die Studie kommt zu dem Schluss, dass die Probleme der Online-Werbung nicht ohne weitreichende regulatorische Maßnahmen zu lösen sind. Die Vorschläge setzen teilweise bei bestehenden Verordnungen an, gehen jedoch weit darüber hinaus.

So könnten den Autor:innen zufolge beispielsweise Privacy- und Sicherheitsrisiken durch Werbe-Auktionen vermieden werden, indem Werbe-Auktionen ohne Übermittlung personenbezogener Daten an potenziell tausende Firmen stattfinden. Targeting sei auch möglich, indem die Zuordnung zu Zielgruppen-Kategorien dezentral auf den Geräten der Betroffenen geschehe.

Einer der wichtigsten Vorschläge zielt darauf ab, Nutzer:innen mehr Kontrolle über ihre Einwilligungen zu ermöglichen, indem sie diese zentral im Browser oder Betriebssystem verwalten. Möglich wäre dies unter anderem über sogenannte Privacy Signals, also technische Übermittlungen der Nutzer:innen-Präferenzen, die AdTech-Firmen akzeptieren müssten. Genau dies hatte die EU-Kommission im Rahmen der Digital-Omnibus-Reform der DSGVO vorgeschlagen, die Mitgliedstaaten der EU haben sich gerade dagegen ausgesprochen.

Andere denkbare Maßnahmen zielen eher auf den Abbau der Informationsasymmetrien zwischen unterschiedlichen Akteuren im Werbe-Ökosystem ab. Dazu zählen etwa Vorschläge zur Nachschärfung des Digital Markets Act, die die Transparenz über Werbeauktionen und Performance-Messungen für Werbekunden und Publisher erhöhen. Auch Transparenz-Vorschriften des Digital Services Act sollten den Autor:innen zufolge verschärft werden, etwa mit Blick auf die Transparenz von Targeting-Prozessen und die Werbe-Bibliotheken.

Weiter gehen würden kartellrechtliche Eingriffe in die Rolle von Werbe-Infrastruktur-Betreibern wie Google. Diesen könnte etwa untersagt werden, gleichzeitig Werbedienstleistungen und Marktplätze zum Versteigern von Werbeplätzen anzubieten, weil sie sich dabei selbst bevorteilen könnten.

Gemein ist allen Vorschlägen, dass sie nicht auf eine radikale Abkehr vom derzeitigen System der zielgerichteten Werbung auf Basis von Interessen und Verhalten abzielen, sondern lediglich auf eine Reform dieses Systems. Gar nicht thematisiert wird etwa ein weitreichender Vorschlag, den zivilgesellschaftliche Organisationen immer wieder ins Spiel bringen: Ein grundsätzliches Verbot von Tracking und Profilbildung zu Werbezwecken. Vor mehreren Jahren hatte auch eine parteiübergreifende Initiative von Europa-Parlamentarier:innen einen entsprechenden Vorschlag eingebracht, dafür jedoch keine Mehrheit erhalten.

Verbrauchschützer: Vorschläge „reichen nicht aus“

Zivilgesellschaftliche Experten begrüßen auf Anfrage von netzpolitik.org die Untersuchung mit ihrer umfassenden Problemanalyse, kritisieren jedoch, dass die darin enthaltenen Vorschläge nicht weit genug gehen.

„Die Studie zeigt erneut, dass personalisierte Werbung erhebliche Risiken für Verbraucherinnen und Verbraucher birgt und trotz der bestehenden Vorschriften große Schutzlücken verbleiben“, schreibt etwa Florian Glatzner vom Verbraucherzentrale Bundesverband. Vorschläge wie bessere Risikoberichte, Werbearchive und Sorgfaltspflichten seien sinnvoll. „Sie reichen jedoch nicht aus, solange die umfassende Verfolgung von Verbraucherinnen und Verbrauchern, die Zusammenführung von Datenbeständen und die Ableitung individueller Schwächen zulässig bleiben.“

Glatzner begrüßt explizit, dass die Studie „automatisierte Datenschutzsignale“ als Lösung vorschlägt, damit „Verbraucherinnen und Verbraucher Tracking nicht mehr bei jedem Besuch einer Website ablehnen oder zustimmen müssen.“ Dass die Mitgliedstaaten einen entsprechenden Vorschlag der EU-Kommission im Rahmen des Digital Omnibus gestrichen haben, sei bedauerlich. „Nun ist das Europäische Parlament gefragt, diese Möglichkeit wieder aufzunehmen und die Rechte der Verbraucherinnen und Verbraucher zu stärken.“

Tracking-Forscher: „Die Online-Werbung ist kaputt“

Noch deutlicher wird der renommierte Tracking-Forscher Wolfie Christl, der seit mehr als einem Jahrzehnt mit unabhängiger Forschung die Datenpraktiken der Werbeindustrie beleuchtet. „Die Studie bietet eine detaillierte Analyse von Regulierungslücken und liefert eine Reihe von fundierten Vorschlägen“, schreibt er auf Anfrage von netzpolitik.org. „Dennoch habe ich den Eindruck, dass auf den fast 600 Seiten der Kern der Problematik etwas untergeht: Die Online-Werbung ist kaputt und braucht einen kompletten Neustart.“

Seine jahrelange Forschung zeige, dass DSGVO-konforme Datenverarbeitung im Bereich der Online-Werbung eher die Ausnahme als die Regel sei. „Kaum ein Website- oder App-Betreiber und auch nicht die beteiligten Werbe- und Datenhandelsfirmen wissen, wohin die Daten wirklich fließen.“ Und weiter: „Die angebliche informierte Einwilligung ist unter diesen Bedingungen eine reine Farce.“ Die unkontrollierten Datenflüsse seien nicht nur ein Problem für Grundrechte, sondern auch ein großes Sicherheitsrisiko „für Staaten, den privaten Sektor, Zivilgesellschaft und für alle anderen.“

Es brauche deshalb mehr Klartext, fordert Christl: „In unserer schönen neuen digitalen Konsumwelt gibt es eine gewaltige Lücke zwischen gesetzlicher Regelung und Praxis. Das ist Gift für das Vertrauen in die Digitalisierung und die Zukunft einer demokratischen Informationsgesellschaft.“