PizzaSeminar – mit vollem Magen den BND kontrollieren

Freitag Mittag lud das Brandenburger Institut für Gesellschaft und Sicherheit (BIGS) zum ‚PizzaSeminar‚ ein, Thema: Strategische Auslandsüberwachung des BND. Wir trafen uns bei strahlendem Sonnenschein in der Brandenburgischen Landesvertretung und – ich hatte geglaubt, das sei nur ein reißerisch-lockender Titel ohne Gehalt, weit gefehlt – es gab tatsächlich Pizza. Die Politologen Stefan Heumann von der stiftung neue verantwortung und Thorsten Wetzling vom BIGS haben gemeinsam eine Studie verfasst: „Strategische Auslandsüberwachung: Technische Möglichkeiten, rechtlicher Rahmen und parlamentarische Kontrolle.“ Diese sollte im Rahmen des Pizzaseminars kurz vorgestellt und anschließend diskutiert werden, in gemütlicher Runde von ca 15-20 Gästen.

Bereits Ende Mai berichteten wir über die Studie und fassten zentrale Inhalte zusammen. Der Grundlegende Ansatz liegt in der Absurdität, amerikanische Massenüberwachungsaktivitäten von deutscher Seite zu kritisieren und gleichzeitig die Augen vor dem Handeln der nationalen Geheimdienste zu verschließen.

Kaum jemand weiß, was der BND eigentlich tut

Zu Beginn hatten die Autoren kurz Gelegenheit, die Kernthesen ihrer Studie zu präsentieren. Sie gingen kurz auf die veränderten technologischen Möglichkeiten der Geheimdienste in Zeiten der Digitalisierung ein. Die Verfügbarkeit und der Zugang zu technischem Kommunikationsverkehr sowie digitale Speicherungs- und Verarbeitungskapazitäten ermöglichen eine strategische, d.h. allgemeine Überwachung bisher ungekannten Ausmaßes.

Der nächste vorgestellte Punkt der Studie war der rechtliche Rahmen für geheimdienstliches Handeln: Gerade die strategische Überwachung der Kommunikation von Ausländern im Ausland als ein Kerngeschäft des Bundesnachrichtendiensts unterliegt nur schwacher, unzureichender Kontrolle. Es herrscht nicht einmal Einigkeit darüber, in welchem rechtlichen Rahmen sich die strategische Auslandsaufklärung bewegt. Nach der geteilten Auffassung der Sachverständigen in der Sitzung des NSA-Untersuchungsausschusses vom 22. Mai, agiert der BND verfassungswidrig, wenn er Grundrechte von Ausländern im Ausland nicht beachtet. Die Bundesregierung unterscheidet im Grundrechtsschutz jedoch zwischen In- und Ausland:

Die Unterscheidung zwischen In- und Ausland und eigenen Staatsbürgern und Ausländern ist eben nicht nur ein Kernelement der amerikanischen Überwachungspraxis. Sie findet sich auch in Deutschland wieder. Sie ist allerdings nicht auf den ersten Blick erkennbar, da die Bedeutung der Unterscheidung zwischen In-und Ausland und Staatsbürgern und Ausländern sich nicht aus dem Gesetzestext selbst, sondern erst in Bezug auf den Geltungsbereich des Grundgesetzes erschließt.

Genauer: Der Artikel 10 des Grundgesetzes schützt Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis. Eingeschränkt wird er durch das G-10-Gesetz, und die eingesetzte G-10-Kommission kontrolliert Eingriffe des BND in dieses Gesetz. Gilt jedoch der Grundrechtsschutz nicht für das Handeln der Geheimdienste im Ausland, so entsteht ein Kontrollvakuum in der strategischen Auslandsaufklärung.

Mangelnde parlamentarische Kontrolle – wo kein Wille, da auch kein Weg

Was bleibt, ist die parlamentarische Kontrolle – durch das parlamentarische Kontrollgremium (PKG), das über weit weniger Befugnisse verfügt als die G-10-Kommission, keine Entscheidung über Überwachungsmaßnahmen treffen kann sondern lediglich von der Bundesregierung über allgemeine Tätigkeiten und besondere Vorkommnisse unterrichtet wird – zumeist verspätet. Heumann und Wetzling zufolge steht der verfassungsgemäße Kontrollauftrag des Gremiums im Gegensatz zum Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung der Bundesregierung. Wenn diese über einen Sachverhalt nicht informieren will, so kann sie das mit Verweis auf diesen Kernbereich begründen. Dem PKG mangelt es somit an Informationen, aber auch an eigenem Kontrollwillen und ausreichender personeller Ausstattung. Zudem findet kaum eine Ergebniskontrolle statt, also die Überprüfung, ob die getätigten Überwachungsmaßnahmen zu einem verhältnismäßigen Erfolg geführt haben.

Um die parlamentarische Kontrolle der Geheimdienstaktivitäten zu verbessern, lieferten die beiden Autoren umfassende Handlungsempfehlungen: Es sollte Fristen für die Berichterstattung geben, der Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung muss klar definiert werden, es braucht einen eindeutigen Kriterienkatalog zur Nachrichtendienstkontrolle. Darüber hinaus sollte der Austausch zwischen den einzelnen Kontrollorganen systematisiert werden. Die Kosten für Nicht-Zusammenarbeiten der Bundesregierung mit dem PKG sollten erhöht werden, dazu wird die Einrichtung einer unabhängigen Streitschlichtungsstelle empfohlen, damit es nicht immer Jahre dauert bis mangelnde Information vor dem Verfassungsgericht eingeklagt wird. Das IT-Verständnis der Kontrolleure sollte erhöht und die Ergebniskontrolle verbessert werden.

„Wir müssen doch aber spionieren“ – Teilnehmer verwandeln Seminar in Grundsatzdiskussion

Der Vortrag von Heumann und Wetzling war prägnant und überzeugend, in der Diskussion wünschten sie sich konstruktive Beiträge zu der aufgeworfenen Problemstellung und der Frage nach der Überwachung der Überwacher. Die anwesenden Gäste gingen darauf nur bedingt ein. Zunächst wurde lieber noch einmal die Frage nach dem Geltungsbereich des Grundgesetzes aufgeworfen. Einem Frager schien es nur natürlich, dass Spione im nationalen Interesse der Aufklärung lokales Recht brechen müssen. Dagegen wurde gehalten, dass ein „wir müssen doch aber spionieren“ keine zeitgemäße Interpretation mehr sei. Die Grundrechte im Grundgesetz sind Jedermannsrechte, die deutsche Bundesregierung ist zusätzlich gebunden durch die Europäische Menschenrechtskonvention und die allgemeine Erklärung der Menschenrechte. Diese Auffassung passt zu der Stellungnahme von Prof. Douwe Korff in der letzten öffentlichen Anhörung im NSA-Untersuchungsausschuss. Dort vertrat er den Standpunkt:

Wenn ein Staat Macht über eine Person ausübt, muss er sich an Menschenrechte halten.

Eine Meinung, die nicht von allen Diskussionsteilnehmern geteilt wurde. Eine Wortmeldung ließ verlauten, dass Deutschland mithilfe der Überwachungsdaten aus den USA bereits selbst Terroranschläge verhindern konnte (-> Sauerland-Gruppe) und sich die BRD viel eher selbst auf den technologischen Überwachungsstandard begeben sollte, den die USA längst haben, um nicht im technologischen Wettrüsten hinten abzufallen.

Zugleich wurde aus IT-Sicht betont, dass die Möglichkeiten der Informationstechnik maßlos überschätzt würden und man gar nicht so viele Informationen verarbeiten könne wie vorliegen. Nachrichtendienste seien notwendig für die nationale Sicherheit, und die Methoden könnten nicht öffentlich diskutiert werden, sonst seien sie gleich zwecklos.

Offensichtlich waren einige Teilnehmer gekommen, um ihre fundamentale Meinung für oder gegen Überwachung zu formulieren. Dies sollte jedoch laut Heumann gar nicht Thema der Diskussion sein. Die Studie der Autoren stellt auch nicht Überwachungstätigkeit per se in Frage sondern möchte ein Augenmerk auf die mangelnde Kontrolle und drohende Verfassungswidrigkeit lenken. Immerhin, und das ist einer der wichtigsten Punkte des Seminars, ist Deutschland ein demokratischer Rechtsstaat. Es ist das mindeste, dass dessen Exekutivorgane verfassungsgemäß handeln und dieses Handeln parlamentarisch kontrolliert werden kann.

Neben Fragen zur Spionageabwehr der Bundesregierung und dem die Diskussion begleitenden Antiamerikanismus wurde dann über Best Practices zur besseren Geheimdienstkontrolle gesprochen. Wege könnten beispielsweise über die Budgetierung gehen, denn wenn dem BND knappere Mittel zur Verfügung stehen, so müsste er sich vielleicht besser überlegen, welche Teile der anlasslosen Massenüberwachung überhaupt zielführend sind. Dies könnte Geldverschwendung vorbeugen. Ein Vorschlag war, eine Liste der überwachten Staaten zu veröffentlichen, um dann eine öffentliche Debatte darüber zu ermöglichen.

Die interessante Studie und Anregungen zur besseren Geheimdienstkontrolle trafen in diesem Seminar auf Überzeugungsfragen für und gegen Überwachung. Die Vertreter der Totschlagargumente – wir müssen spionieren, ohne Überwachung gäbe es mehr Terrorismus, Kontrolle der Geheimdienste würde die Überwachungsmaßnahmen entkräften – ließen sich nicht auf die Ebene der Frage nach verbesserter Kontrolle ein. Dennoch gab es konstruktive Beiträge und ein ernsthaftes Interesse an der Debatte von den meisten Teilnehmern. Es bleibt abzuwarten, ob die konkreten vorgeschlagenen Maßnahmen zur verbesserten parlamentarischen Kontrolle über kurz oder lang einen Einzug in die parlamentarische Ordnung finden.