Am Montag fand in Berlin eine Tagung des Bundesamtes für Verfassungsschutz statt. Vor Ort warnte Innenminister Alexander Dobrindt vor dem Schattenkrieg Russlands, der das Ziel habe, „uns politisch und gesellschaftlich zu bezwingen“. „Wir müssen aufrüsten“, warb der CSU-Politiker mit markigen Worten für die geplante Reform der Geheimdienste.
Nur wenige Kilometer entfernt verhandelte der Innenausschuss des Deutschen Bundestages die Details dieser Reform. Vier Stunden lang standen acht Sachverständige den Abgeordneten Rede und Antwort.
Die Verhaftung des ehemaligen BND-Präsidenten August Hanning in der vergangenen Woche spielte dabei keine Rolle. Stattdessen ging es vor allem darum, wie der Umbau des Bundesnachrichtendienstes (BND) und des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) verfassungsrechtlich zu bewerten ist.
Aus Sicht vieler Expert:innen will die Regierung die historisch begründete Trennung zwischen Geheimdiensten und Polizei deutlich aufweichen. Gleichzeitig sehe ihr Gesetzentwurf nur eine unzureichende Kontrolle der Dienste vor. Und auch die geplanten automatisierten Datenauswertungen mittels Künstlicher Intelligenz bärgen erhebliche Risiken.
„So etwas macht ein Rechtsstaat nicht“
Mit der Reform sollen BND und BfV nicht nur Informationen sammeln, sondern auch aktiv eingreifen und so zu „echten Geheimdiensten“ werden. Sie dürften dann etwa in IT-Systeme eindringen und bei Cyberangriffen „zurückhacken“.
Das sei eine typisch polizeiliche Aufgabe, kritisierte der Rechtswissenschaftler Matthias Bäcker von der Uni Mainz. Würden diese Eingriffe dauerhaft heimlich erfolgen, widerspreche dies rechtsstaatlichen Prinzipien. „So etwas macht ein Rechtsstaat nicht“, sagte Bäcker in der Anhörung. „Ich habe noch nie eine Vorschrift gesehen, die so offensichtlich verfassungswidrig ist.“
Auch Franziska Görlitz von der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) stuft den Gesetzentwurf als in Teilen verfassungswidrig ein. Die geplanten operativen Maßnahmen setzten deutlich höhere Hürden und eine strengere Kontrolle voraus. Das leite sich auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab, schreibt Görlitz in ihrer Stellungnahme. Der Gesetzentwurf setze diese Vorgaben aber nicht um.
Die Aufweichung des Trennungsgebots
Görlitz warnt davor, dass die „Verpolizeilichung“ der Geheimdienste die Struktur der Sicherheitsbehörden insgesamt verschiebe: „Die strenge Trennung zwischen den nur überwachenden, aber nicht operierenden Nachrichtendiensten und der dann eingreifenden Polizei wird eingerissen“, schreibt die Juristin.
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Ein insgesamt „hohes verfassungsrechtliches Risiko“ sieht hier auch Markus Löffelmann von der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Das Trennungsgebot sei zwar nicht „verfassungsunmittelbar“ im Grundgesetz verankert, „allerdings wirkt die multidimensionale Trennung von Nachrichtendienstbehörden und Polizeibehörden grundrechtsschonend und ist deshalb zentraler Aspekt einer Verhältnismäßigkeitsprüfung“.
Jan-Hendrik Dietrich von der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung teilt die Einschätzung, dass das Bundesverfassungsgericht nur ein „informationelles Trennungsprinzip“ verlangt. Diese Trennung sieht er weiterhin gewahrt: Da nur die Polizei Festnahmen durchführen könne, „trifft die Aussage der Gesetzesbegründung zu, wonach das nachrichtendienstliche Gepräge der Maßnahmen […] dominiert“, schreibt der Staatsrechtler in seiner Stellungnahme.
Unzureichende Kontrolle und fehlende Expertise
Dietrich begrüßt zudem, dass der Gesetzentwurf redundate Kontrollstrukturen beseitige und zugleich die Aufsicht professionalisiere.
Bislang sind für die Kontrolle des Inlands- und Auslandsgeheimdienstes unter anderem die G10-Kommission, das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr), der Bundesdatenschutzbeauftragte und der Unabhängige Kontrollrat (UKrat) zuständig. Künftig soll ein Großteil der Kontrolle beim UKRat gebündelt werden, der neue Aufgaben bekommt und das Parlamentarische Kontrollgremium unterstützen soll. Die G‑10-Kommission soll wegfallen, dem Bundesdatenschutzbeauftragten soll die Aufsicht entzogen werden.
Im Ergebnis komme im Entwurf die Vorabkontrolle von eingriffsintensiven Maßnahmen zu kurz, kritisiert Markus Löffelmann. So muss der UKRat künftig etwa eine längerfristige Videoüberwachung oder eine Ausspähung besonders privater Information vorab nicht prüfen. Diese Einschätzung teilt Matthias Bäcker: „Eine Vorabkontrolle einzelner Maßnahmen ist nur in Sonderfällen vorgesehen, die das Spektrum eingriffsintensiver Maßnahmen nicht annähernd ausschöpfen“, schreibt Bäcker in seiner Stellungnahme.
Um etwa den Einsatz von Staatstrojanern oder automatisierte Datenauswertungen bewerten zu können, fehle dem UKRat Expertise bei den Themen IT und Künstliche Intelligenz, mahnte Franziska Görlitz. Und weil die Regierung dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) die datenschutzrechtliche Aufsicht über die Dienste entziehe, gehe weitere langjährig aufgebaute Expertise verloren, so Görlitz.
Insgesamt sieht sie ein deutliches „Kapazitätsungleichgewicht im Gesetz“, das eine effektive Kontrolle beider Geheimdienste verhindere.
Automatisierte Datenauswertungen auf „völlig neuem Niveau“
Mehr Fachkenntnis wird bei der Kontrolle künftig vonnöten sein. Denn Verfassungsschutz und BND sollen personenbezogene Daten mittels Künstlicher Intelligenz automatisiert auswerten dürfen.
Die sogenannte qualifizierte Auswertung bewege sich auf einem „völlig neuen Niveau“, betonte Görlitz, und reiche weit über das hinaus, was das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2023 entschieden hat. Auch Löffelmann verweist auf das Urteil: „Das BVerfG hat für das Polizeirecht die Zulässigkeit einer automatisierten Datenanalyse an anspruchsvolle Voraussetzungen geknüpft“, schreibt der Jurist. „Diese Maßstäbe sind auf die Nachrichtendienste im Wesentlichen übertragbar“, ergänzt Görlitz.
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Die Juristin von der GFF kritisiert zudem, dass alle möglichen Daten in die Systeme eingespeist werden sollen. „Weder ist die Datenanalyse auf rechtmäßig erhobene Daten beschränkt, noch werden besonders sensible Daten aus der Datenanalyse ausgenommen.“ Außerdem mache der Gesetzentwurf keinerlei konkreten Vorgaben, um etwa diskriminierende Verzerrungen durch den KI-Einsatz zu vermeiden.
Die Sorge vor „Halluzinationen“ von KI-Systemen treibt auch Markus Löffelmann um. Er sieht es als ein „massives regulatorisches Defizit“, dass der Gesetzentwurf kein Verfahren dafür vorsieht, wenn KI-Systeme fehlerhafte Ausgaben machen. „Die Verantwortung wird auf die KI geschoben“, folgerte auch Görlitz, „wer aber kontrolliert die KI?“ Dazu seien ja nicht einmal die kommerziellen Anbieter selbst in der Lage, wie die vergangenen Wochen gezeigt hätten.
Luca Manns, Geschäftsführer der Forschungsstelle Nachrichtendienste der Universität zu Köln, sieht im KI-Einsatz hingegen eine grundrechtsschonende Wirkung. Die Systeme könnten aus den Daten „wahnsinnig viel Beifang“ filtern, sagte der Jurist gestern, und so Grundrechtseingriffe umgehen.
„Es braucht ein sinnvolles Beschwerdemanagement“
Die Sachverständigen bemängelten außerdem, dass der Gesetzentwurf die Rechte von Betroffenen einschränke. Sie sollen in der Regel nichts davon erfahren, wenn sich operative Maßnahmen gegen sie richten.
Eine solche Transparenz hält Matthias Bäcker jedoch für unverzichtbar. Er fordert, dass verdeckt überwachte Personen unverzüglich informiert werden müssen, sobald die konkreten Gründe für eine Geheimhaltung von Maßnahmen entfallen sind. „ ‚Schutzmaßnahmen’ […] bewirken immer einen physischen oder psychischen Nachteil, der sich bei einer dauerhaften Heimlichkeit weder öffentlich thematisieren noch individuell abwehren lässt“, schreibt Bäcker. „In einem demokratischen Rechtsstaat ist daher für verdeckte Eingriffe in Verhaltensfreiheit und Eigentum nur in sehr engen Grenzen Raum.“
Görlitz kritisiert, dass der Gesetzentwurf keine Beteiligungs- und Verfahrensrechte für betroffene Bürger:innen vorsieht. Zwar sehe der Entwurf vor, dass der UKRat für die Beschwerden der Bürger:innen zuständig sei. Allerdings mache die Regierung hier keinerlei Vorgaben zu Transparenz, Fristen oder den konkreten Rechten von Betroffenen. „Es braucht ein sinnvolles Beschwerdemanagement“, mahnte die Juristin in Richtung der Abgeordneten.
Am Ende reichten auch vier Stunden Anhörung nicht aus, um alle wichtigen Aspekte des mehr als 730-seitigen Gesetzentwurf zu erörtern. „Vier Stunden sind eben vier Stunden“, konstatierte Görlitz zum Ende der Sitzung.
Derweil kündigte BfV-Präsident Sinan Selen auf der Tagung des Verfassungsschutzes an, dass man innerhalb von zwei Jahren Bilanz ziehen könne, ob die Geheimdienstreform gelungen sei. Angesichts der massiven Kritik der Fachleute könnte ihm das Bundesverfassungsgericht dabei noch zuvorkommen.
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