Bloß nicht verzetteln: Das BAMF und seine IT-Projekte

Ob Blockchain, Künstliche Intelligenz oder agile Software-Entwicklung: Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) präsentiert sich als Vorreiterbehörde, wenn es um Digitales geht. Seine Projekte und bisherigen Ergebnisse hat das Amt in der „Digitalisierungsagenda 2020“ zusammengefasst.

Das BAMF hat sich vorgenommen, so bis 2020 zur „digitalen, atmenden Behörde“ zu werden, im Oktober 2018 bestand das Portfolio aus „115 ver­schiedenen Vorhaben, Projekten und Verfahren“. Das können Datenbanken zur Verwaltung von Sprachkursen sein, Digitalisierung von Schriftverkehr, aber auch komplexe Verfahren, mit denen das BAMF die Identitäten von Geflüchteten überprüfen will. Einige dieser Vorhaben lässt sich das BAMF viel Geld kosten.

4,5 Millionen Euro für eine Blockchain

Aus der Antwort auf eine Anfrage der Linken-Abgeordneten Ulla Jelpke geht hervor, dass das BAMF insgesamt 4,53 Millionen Euro einplant, um zu testen, wie sich Asylverfahren auf der Blockchain verwalten lassen. Noch befindet sich das Projekt in der Konzeptphase, im ersten Quartal 2020 soll ein Pilotbetrieb starten können. Doch davor gibt es noch datenschutzrechtliche Fragen zu klären. Allen voran: Wie löscht man Daten aus einer Struktur, die eigentlich dafür gedacht ist, dass Daten unveränderbar und dauerhaft in ihr gespeichert werden?

Mit der Blockchain will das BAMF unter anderem seine Kommunikationsprobleme beim Austausch mit anderen Stellen wie Ausländerbehörden in den Griff bekommen. Alle sollen direkt sehen können, welchen Stand das Asylverfahren eines Geflüchteten gerade hat. Momentan scheitert das oft an komplizierten Abläufen mit Telefonaten, Briefen und E-Mails. Doch um dieses Problem zu lösen, kann das Bundesamt nicht auf die Blockchain warten. Schon jetzt hat es viele Projekte auf der To-Do-Liste, darunter einen einheitlichen Scanvorgang bei eingehender Post oder elektronische Kommunikation mit Gerichten.

Ein anderes Verfahren, welches das BAMF effizienter und zuverlässiger machen soll, ist das sogenannte „Assistenzsystem für Anhörungen“. Dieses hat bereits 2,6 Millionen Euro gekostet, ist aber öffentlich kaum bekannt. Laut der Antwort des Innenministeriums auf Jelpkes Fragen soll das System Befrager unterstützen, indem es fall- oder herkunftslandspezifische Informationen und dazugehörige Fragen bereitstellt. So sollen Widersprüche der Angaben erkannt werden und gezielte Nachfragen gestellt werden können.

Die Angaben der Schutzsuchenden sollen außerdem leichter „mit den Aussagen der Herkunftsländer-Leitsätze“ abgeglichen werden können. In diesen Leitsätzen sammelt das BAMF Informationen zu den Herkunftsländern, etwa zu Konfliktregionen. Zuletzt hatte die Behörde seine Leitsätze zu Syrien geändert, denenzufolge nur noch Teile des Landes als Regionen mit bewaffneten Konflikten gelten sollen. Das führte dazu, dass die Asylentscheide syrischer Menschen zurückgestellt wurden.

Man könnte sich den Ablauf folgendermaßen vorstellen: Ein Antragsteller berichtet in seiner Anhörung, aus Erbil im Irak zu kommen, der Hauptstadt der kurdischen Autonomieregion, und vor der Verfolgung durch den sogenannten Islamischen Staat geflohen zu sein. Ein System könnte dann dem Anhörer nähere Informationen zu Konflikten in der Stadt präsentieren, nach denen er fragen könnte: Wann genau kam es zu Angriffen? In welchen Teilen der Stadt? Oder vielleicht auch: Gab es in deinem Stadtteil Schuluniformen und welche Farbe hatten sie?

Fünf Millionen Euro für einen Anhörungsassistenten

Die Basis-Pilotierung des Anhörungsassistenten sei im Oktober 2018 beendet worden, heißt es in der Antwort an Jelpke. Wie es damit weitergeht, werde derzeit entschieden. Zehn Mitarbeiter seien BAMF-intern mit dem Projekt beschäftigt, die Behörde rechnet mit weiteren Ausgaben von 2,5 Millionen Euro. Zusammen mit den bereits angefallenen Kosten würde das System demnach über fünf Millionen Euro teuer werden.

Zum Einsatz kommt dabei die Software „Oracle Policy Automation“. Das System des US-Herstellers dient dazu, Prozesse und Regeln formalisiert abzubilden. Oracle empfiehlt, das System beispielsweise zur Beitragsbestimmung von Versicherungen oder bei der Bestimmung von Visa-Vergaben einzusetzen. Also in Bereichen, in denen über strukturierte Abfragen oder Interviews Entscheidungen getroffen werden.

Viele Berater verderben den Brei?

Die Projekte, zu denen Jelpke die Bundesregierung befragte, stemmt das BAMF nicht allein. Es beauftragt auch externe Dienstleister: Den IT-Dienstleister Atos, das Fraunhofer-Institut für angewandte Informationstechnik, T-Systems Multimedia Solutions sowie die Beraterunternehmen Capgemini, KPMG und Sopra Steria. Aus Datenschutzgründen und um die Geschäftsgeheimnisse der Partner zu bewahren, will die Behörde keine Aussagen dazu machen, wer an welchem Projekt beteiligt ist.

Dabei machen viele der Unternehmen und Institute dazu selbst Angaben: T-Systems Multimedia Solutions und das Fraunhofer-Institut kooperieren mit dem BAMF bei seinem Blockchain-Projekt und stellen das auf ihren eigenen Websites als Referenzen dar.

Es ist auffällig, dass gleich drei Beratungsunternehmen in die Projekte involviert sind. Seit die Asylanträge im Jahr 2015 enorm anstiegen, setzt das BAMF vermehrt auf externe Beratung, um seine Prozesse durch Digitalisierung effizienter zu machen. Allein 2016 bekamen verschiedene Unternehmensberatungen insgesamt 25 Millionen Euro für ihre Tätigkeiten, McKinsey soll für seine Leistungen bis Ende 2020 rund 47 Millionen Euro erhalten.

Nicht jedes Problem lässt sich mit Digitalisierung lösen

Fragestellerin Ulla Jelpke sieht das kritisch: „Als im BAMF zum letzten Mal in großem Umfang externe Berater eingesetzt wurden, stürzte das die Behörde ins Chaos.“ Ziel war damals: mehr Entscheidungen in weniger Zeit, nicht nur durch den Einsatz von mehr Personal, auch durch die Verkürzung von Verfahren. Entscheider bekamen die Zielvorgabe, drei Anhörungen oder 3,5 Entscheidungen pro Tag zu absolvieren. Geklappt hat das in den meisten Fällen nicht.

„Unrealistische Vorgaben zur Zahl der täglich zu erledigenden Fälle führten zu mangelhaften Bescheiden, die reihenweise von den Gerichten korrigiert werden mussten“, sagt Jelpke. Immer noch kassieren Gerichte viele BAMF-Bescheide ein, gegen die geklagt wird. Etwa ein Drittel der Klagen von Januar bis September 2018 gingen zu Gunsten der Geflüchteten aus.

Jelpke findet, dass diese Probleme nicht mit teuren Digitalisierungsprojekten gelöst werden können. „Wichtiger wären eine fortgesetzte Qualifizierung der Beschäftigten, eine Abkehr von beschleunigten Asylverfahren und die Einrichtung einer flächendeckenden und tatsächlich unabhängigen Verfahrensberatung.“

Idealerweise sollten sich Digitalisierung und andere Maßnahmen nicht ausschließen. Auf weitere Digitalisierungsprojekte wird das BAMF kaum verzichten. Der ehemalige IT-Leiter der Behörde Markus Richter wurde vor einem Jahr zum Vizechef des Amtes. Das BAMF sei bei der Digitalisierung Vorreiter unter den Behörden, betont er oftmals bei öffentlichen Auftritten. René Böcker, der im BAMF für Prozesse, IT und Projektmanagement zuständig ist, machte auf der Fachkonferenz Digitaler Staat klar, was im BAMF das nächste große Digitalisierungsprojekt werden dürfte: „Das BAMF ist eine datengestützte Organisation und Künstliche Intelligenz ist ein integraler Bestandteil seiner Kultur.“

Antwort auf die Kleine Anfrage im Volltext:

Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke u. a. und der Fraktion der DIE LINKE .

Digitalisierungsinitiativen im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

BT-Drucksache 19/9427

Vorbemerkung der Fragesteller:
Im Sommer 2016 startete die „Digitalisierungsagenda 2020“ des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Nach Darstellung des BAMF sind die unterschiedlichen „Digitalisierungsinitiativen“ in drei „Reifegrade“ unterteilt.

Bei Reifegrad I geht es um die elektronische Speicherung und Übermittlung von Daten. Reifegrad II betrifft „digitale Workflows“, durch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter weniger manuelle Eingaben machen müssen, was Bearbeitungszeiten verkürze und die Bearbeitungsqualitat erhöhe. Bei lnitiativen des Reifegrads III geht es um den Einsatz digitaler Technologien wie Datenanalytik oder künstliche Intelligenz, womit die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BAMF gezielt bei der Entscheidungsfindung unterstützt würden (ebd., S. 9).

Nach Auskunft der Referatsleiterin Datenqualitätsmanagement im BAMF wird die Behörde ein Kompetenzzentrum aufbauen, das den Einsatz von Künstlicher Intelligenz und Datenanalytik vereinfache. Um die dafur benötigten technologischen und organisatorischen Voraussetzungen zu schaffen, würden kurzfristig Pilotprojekte realisiert. Erste Erfahrungen habe das BAMF schon gesammelt, etwa für die „Profilanalyse zur Untersuchung von Anhörungsprotokollen“ (ebd. , S. 29).

Die „Digitalisierungsagenda“ beinhaltet u.a. folgende „Digitalisierungsinitiativen“: Verwaltung von Asylprozessen in der Blockchain, Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach, KI-gestützter Sortierprozess des Postverkehrs mit Verwaltungsrichtlinien, Ähnlichkeitssuche Migrations-Asyl-Reintegrationssystem (MARiS) und eine BAMF-Analytik-Plattform (ebd.).

In einem vom BAMF 2017 herausgegebenen Working-Paper ist zudem von der Entwicklung einer „intelligenten Anhörungsunterstützung“ die Rede, die BAMF-Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wahrend der Anhörung mit „spezifischen Informationen zu Herkunftsregion und Herkunftsstaat“ versorgen und damit das „zielgerichtete Nachfragen nach Identitätsaspekten“ unterstützen solle.

Nach Einschätzung der Fragestellerinnen und Fragesteller stellt das BAMF die Digitalisierungsprojekte sehr euphorisch dar und erweckt damit den aus ihrer Sicht irreführenden Eindruck, dass sich alle Probleme der Behörde durch den Einsatz raffinierter technischer Assistenzsysteme lösen ließen. Dabei haben frühere Anfragen gezeigt, dass bereits eingesetzte IT-Assistenzsysteme wie die Dialekterkennungssoftware oder das Auslesen mobiler Datenträger fehleranfällig sind und zudem enorme Kosten verursachen (Drucksache 19/1663, Drucksache 19/6647).

1: Wie ist der aktuelle Stand der nachfolgenden Projekte (bitte jeweils angeben, ob es sich noch in der Konzept-Phase oder im Pilot-, Probe- oder Produktivbetrieb befindet)?

a) Verwaltung von Asylprozessen in der Blockchain
b) Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach/KI-gestützter Sortierprozess des Postverkehrs mit Verwaltungsrichtlinien
c) Ähnlichkeitssuche Migrations-Asyl-Reintegrationssystem (MARiS)
d) BAMF-Analytik-Plattform
e) Intelligente Anhörungsunterstützung

und wie ist der Zeitplan hinsichtlich weiterer Projektphasen?

Zu 1a):
Das Projekt „Blockchain-Pilotierung“ befindet sich aktuell in der Konzeptionsphase. Die Abstimmungen mit dem Projektpartner, dem Freistaat Sachsen, laufen. Laut Projektzeitplan ist für das 1. Quartal 2020 der Pilotbetrieb vorgesehen.

Zu 1 b):
Das Projekt „Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach Posteingang 2.0“ befindet sich bereits im Produktivbetrieb. Eine Weiterentwicklung des Verfahrens befindet sich aktuell in der Pilotierung und soll noch 2019 abgeschlossen werden.

Zu 1c):
Die Ähnlichkeitssuche befindet sich mit einer ersten Technologie in der Pilotphase, die im Oktober 2019 abgeschlossen sein wird. Es ist geplant, nach der Evaluierung der Ergebnisse dieser Pilotphase eine alternative Technologie zu testen, so dass im Falle von positiven Ergebnissen mit dem Projektstart der Anbindung einer der beiden Varianten an das Migrations-Asyl-Reintegrationssystem bzw. der Implementierung frühestens im 2. Quartal 2020 begonnen werden kann.

Zu 1d):
Die BAMF-Analytik Plattform befindet sich aktuell in der Konzeptionsphase. Das dazugehörige Rahmenprojekt „Verankerung der Fachanalytik im BAMF“ ist im Juli 2018
gestartet und bis zum 30. Juni 2019 ausgelegt.

Zu 1e):
Die Intelligente Anhörungsunterstützung wurde im Jahr 2018 in Assistenzsystem für Anhörungen (ASA) umbenannt. Im Projekt wurde die am 29. Oktober 2018 begonnene Basis-Pilotierung beendet. Derzeit wird über weitere Projektphasen entschieden.

2: Wie viel Geld wurde für die unter 1. genannten Projekte bereits ausgegeben und welche weiteren Summen sind dafür ggf. veranschlagt (bitte für jedes Projekt einzeln angeben)?

zu 2:

Verwaltung von Asylprozessen in der Blockchain

Bereits ausgegeben 1.150.000 €
Weitere veranschlagte Summen 3.380.000,00 €

Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach/KI-gestützter Sortierprozess des
Postverkehrs mit Verwaltungsrichtlinien

Bereits ausgegeben 1.406.018,00 €
Weitere veranschlagte Summen 2.508.228,00 €

Ähnlichkeitssuche Migrations-Asyl,Reintegrationssstem MARiS

Bereits ausgegeben 185.450,00 €
Weitere veranschlagte Summen 50.000 €

BAMF-Analytik-Plattform

Bereits ausgegeben 913.718,23 €
Weitere veranschlagte Summen 1.078.561,78 €

Assistenzsystem für Anhörungen

Bereits ausgegeben 2.626.121,00 €
Weitere veranschlagte Summen 2.508.576,25 €

3: Wer ist mit der Durchführung der unter 1. genannten Projekte beauftragt (bitte für jedes Projekt angeben, wie viele Mitarbeiter des BAMF ggf. damit befasst sind bzw. welche externen Dienstleister ggf. damit beauftragt wurden)? Welche Software wird jeweils verwendet und liegen dem BAMF die Quellcodes vor?

zu 3:
Die Zahl der mit dem Projekt befassten Mitarbeitenden des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) kann nachfolgender Übersicht entnommen werden:

• Verwaltung von Asylprozessen in der Blockchain: zehn interne Mitarbeiter
• Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach/KI-gestützter Sortierprozess des Postverkehrs mit Verwaltungsrichtlinien: fünf interne Mitarbeiter
• Ähnlichkeitssuche Migrations-Asyl-Reintegrationssystem (MARiS): sechs Mitarbeiter
• BAMF-Analytik-Plattform: acht Mitarbeiter
• Assistenzsystem für Anhörungen: zehn Mitarbeiter

Darüber hinaus sind im Rahmen der Durchführung der fünf Projekte folgende externe Dienstleister beauftragt: Atos GmbH, Capgemini, Fraunhofer FIT, KPMG, Sopra Steria und T-Systems MMS GmbH. Aus Datenschutzgründen und zur Wahrung der Geschäftsgeheimnisse können keine Zuordnung zu den konkreten Projekten und den damit verbundenen Budgets erfolgen , da dies einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis dieser Dienstleister bedeuten würde. Alle Leistungen wurden ausschließlich über bestehende Rahmenverträge des Bundes beschafft.

Im Projekt „Blockchain“ wird mit „Hyperledger Fabric“ gearbeitet, einem Open Source Softwareframework zur Bereitstellung von Blockchain-Lösungen. Die BAMF-spezifische Umsetzung des Frameworks erfolgt durch einen externen Dienstleister in enger Abstimmung mit der BAMF-IT. Die Bereitstellung des Quellcodes an das BAMF ist vertraglich geregelt.

Im Projekt „Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach/KI-gestützter Sortierprozess des Postverkehrs mit Verwaltungsrichtlinien“ wird eine Software-Komponente der Firma Paradatec für die Indizierung der Dokumententypen verwendet. Für die Verteilung/Sortierung der eingehenden EGVP-Nachrichten wird eine Software von UI-Path verwendet.

Die im Projekt „Ähnlichkeitssuche Migrations-Asyl-Reintegrationssystem (MARiS)“
aktuell erprobte Technologie trägt die Bezeichnung „matchmaker“ und stammt von
der Firma exorbyte GmbH . Der Quellcode liegt dem BAMF im Rahmen der Durchführung des Pilotprojekts nicht vor.

Da sich das Projekt „BAMF-Analytik-Plattform“ noch in der Konzeptionsphase befindet, können nur Angaben zu der geplanten Software gemacht werden. Es soll die Open Source Software „Hadoop“ verwendet werden , so dass der Quellcode frei zugänglich sein wird.

Im Projekt „Intelligente Anhörungsunterstützung “ wird die Software „Oracle Policy Automation“ (OPA) verwendet, deren Quellcode dem BAMF nicht vorliegt. Die BAMF-spezifischen Anpassungen sind durch die Fachseite ohne Entwicklungsaufwand umsetzbar.

4: Wie genau funktioniert die „intelligente Anhörungsunterstützung“ und wie soll sie eingesetzt werden? Soll sie Aufgaben ersetzen, die bislang van Anhörerinnen und Anhöhrern übernommen werden? Was verspricht sich das BAMF vom Einsatz der „intelligenten Anhörungsunterstützung“? Inwieweit findet eine Qualitätskontrolle statt?

Zu 4 :
Die Intelligente Anhörungsunterstützung wurde im Jahr 2018 in Assistenzsystem für Anhörungen (ASA) umbenannt. ASA unterstützt die Anhörenden bei der Aufklärung des Sachverhalts durch die Bereitstellung van fallspezifischen bzw. herkunftsländerspezifischen Informationen und zusätzlichen fallspezifischen bzw. herkunftsländerspezifischen Fragestellungen. Der Zeitaufwand für die Informationsbeschaffung wird somit erheblich reduziert.

Mit dem ASA wird auch der Abgleich des vorgetragenen Sachverhalts mit den Aussagen der Herkunftsländer-Leitsatze erleichtert. Durch eine regelbasierte Prüfung des ASA wird die bisher manuelle Suche in den Leitsätzen ersetzt. Eine weitere Unterstützung der Entscheidenden stellt die Vollständigkeitsprüfung der entscheidungsrelevanten Tatbestandsmerkmale dar. Hierbei handelt es sich um eine Art „Checkliste“, die ebenfalls der Sachverhaltsaufklärung dient.

Darüber hinaus umfasst das ASA folgende Funktionalitäten:

• Dokumentation der Niederschrift als Ersatz für das Word-Dokument aus MARiS
• Bereitstellung eines Grundgerüstes mit 13 bzw. 17 Musterfragen der Anhörungsprotokolle

Das ASA ersetzt nicht die Aufgaben, die bisher von den Anhörenden wahrgenommen werden. Die Hoheit über das Verfahren verbleibt in vollem Umfang bei den Anhörenden . Der Ablauf und die Inhalte der Anhörung bleiben dabei unverändert und eine individuelle Einzelfallprüfung ist auch mit dem ASA garantiert.

5: Wie viele Vollzeitäquivalente in welchen Gehaltsklassen sind im IT-Labor des BAMF beschäftigt und wie ist das Verhältnis der Entwickler zu sonstigen Mitarbeitern?

Zu 5:
Im IT-Labor wird nach den Grundsätzen und Prinzipien der agilen Softwareentwicklung gearbeitet. Somit halten sich im IT-Labor je nach Projekt unterschiedliche Teams in unterschiedlichen Zusammensetzungen auf. Somit ist keine Ausweisung in Vollzeitäquivalenten möglich.

6: An welchen Projekten arbeiten die Entwickler? Welche Projekte hat das hauseigene IT-Labor schon bis zur Produktreife umgesetzt?

Zu 6:
Bei dem IT-Labor handelt es sich um Räumlichkeiten, in denen wechselnde Teams arbeiten. Grundsätzlich ist es dafür geeignet, alle Entwicklungsvorhaben des BAMF umzusetzen. In den Räumlichkeiten des IT-Labors wurde die Anwendung „Dublin-Tracking“ ehtwickelt, die sich bereits im Produktiveinsatz befindet.

Ebenso ist die dort entwickelte Anwendung zur „Verwaltung, Koordinierung und Abrechnung der berufsbezogenen Deutschsprachforderung“ (BerD) in Teilen bereits produktiv gegangen.

7: Wie viel hat die Einrichtung der Räumlichkeiten des BAMF-IT-Labors gekostet und in welchem Umfang fallen laufenden Kosten (für Wartung usw.) an?

Zu 7:
Die Räumlichkeiten unterstützen agile Arbeitsweisen, da die Büroausstattung zeitnah auf verschiedene Teamanforderungen adaptierbar ist. Für die Einrichtung wurden insgesamt 87.000 Euro verausgabt, laufende Kosten fallen nicht an.

8: Mit welchen drei deutschen Universitaten kooperiert das BAMF, um im Rahmen von Vorträgen und Vorlesungen seine Erfahrungen im Bereich der agilen Zusammenarbeit zu teilen? Um welche Art von Vorträgen handelt es sich und was beinhalten diese?

Zu 8:
Das Bundesamt kooperiert mit der TU Clausthal, der Universitat Regensburg und der Universitat Konstanz zum Thema „agile Softwareentwicklung“. Dies umfasst Teilnahme an und Vorträge im Rahmen von Seminaren sowie die Teilnahme an Workshops.

9: Existiert bereits eine Private-Cloud-Infrastruktur des BAMF und falls ja, wer betreibt diese?

a) Wie sieht ggf. das Sicherheitskonzept aus?
b) Wieviel kostet die Cloud ggf. pro Kalenderjahr?
c) Welche Anwendungen laufen auf der Cloud bzw. sollen darauf laufen?
d) Auf welchen Servern werden die Daten ggf. gespeichert und wo befinden sich
diese?

Zu 9, 9a bis 9d):

Das BAMF evaluiert derzeit unterschiedliche technologische Cloudplattformen hinsichtlich ihrer Eignung für den Betrieb von Anwendungen und trägt damit den immer schneller erfolgenden technologischen Fortschritten in diesem Areal Rechnung. Das BAMF betreibt derzeit auf diesen Evaluierungsplattformen keinerlei Produktivanwendungen und verwendet auch für die Evaluierung keine Produktivdaten. Die Evaluierung der Cloudlösungen findet auf der Basis vorhandener Sicherheitskonzepte statt, die ggf. im Rahmen einer Inbetriebnahme einer Cloud erweitert und angepasst werden müssen. Eine Festlegung, welche Anwendungen auf der Cloud laufen sollen, hat bisher nicht stattgefunden, diese Überlegung ist Teil des Evaluierungsprozesses. Die Evaluierungen finden ausschließlich auf Servern des BAMF statt, die sich in Rechenzentren des Informationstechnikzentrum Bund (ITZBund) in Nürnberg , Berlin und Bonn befinden. Die Evaluierungsprojekte finden in enger Zusammenarbeit mit dem ITZBund statt. Eine Aussage zu entstehenden Kosten kann noch nicht getroffen werden.