Exportkontrollen für Überwachungstechnologie: Tippelschritte statt großer Sprünge

Seit Jahren machen in Europa ansässige Hersteller von Überwachungstechnologien gute Geschäfte mit autokratischen Staaten, wo ihre Produkte zur Verfolgung und Unterdrückung von Regimekritikern, Journalisten und Aktivisten eingesetzt werden. Erstmals im Dezember 2013 einigten sich die Teilnehmerstaaten des sogenannten Wassenaar-Forums, darunter auch Deutschland, darauf, die Ausfuhr von Überwachungstechnologien künftig streng zu kontrollieren. Im Zuge der Umsetzung dieses Wassenaar-Beschlusses nahm die EU-Kommission die dort benannten Technologien im Herbst 2014 in die Liste der kontrollierten Güter im EU-Exportkontrollrecht (Dual Use Verordnung) auf. Die dort gelisteten Güter dürfen seitdem nur noch nach vorheriger Genehmigung durch die nationalen Aufsichtsbehörden (in Deutschland: BAFA) ausgeführt werden.

Doch es verbleiben weiterhin Schutzlücken: Nicht sämtliche Überwachungstechnik wird von dem Wassenaar-Beschluss und der europäischen Exportkontrollrecht erfasst. Gleiches gilt für Neuentwicklungen im Bereich der Kommunikationsausspähung. Was fehlt, ist ein allgemeiner Auffangtatbestand, der Ausfuhren verbietet oder zumindest genehmigungspflichtig macht, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die betroffenen Produkte in den Empfängerstaaten zu menschenrechtswidrigen Zwecken verwendet werden.

Umso erfreulicher ist es, dass das Bundeswirtschaftsministerium es sich nun zum Ziel gesetzt hat, diese Schutzlücken zu schließen. Der Entwurf für eine Änderung der Außenwirtschaftsverordnung sieht vor (PDF), dass „technische Unterstützung in Drittländern durch einen Deutschen oder einen Inländer“ genehmigungsbedürftig ist, wenn er vom BAFA darüber unterrichtet worden ist, dass diese Unterstützung im Zusammenhang mit der Entwicklung, Herstellung, Handhabung, Wartung, Reparatur oder dem Betrieb von gelisteter Überwachungstechnik steht. Reguliert wird also nicht der Export selbst, sondern die Erbringung der „technischen Unterstützung“. Die wiederum kann ganz unterschiedlich aussehen und technische Unterlagen ebenso umfassen wie Unterweisung, Vermittlung von Fertigkeiten, Schulung, Arbeitshilfe oder Beratungsdienste. Da Überwachungstechnologien ohne diese technische Unterstützung kaum sinnvoll und effektiv betrieben werden können, tut das BMWi hier grundsätzlich durchaus einen sinnvollen Schritt, um die ungehinderte Verbreitung solcher Technik einzudämmen.

So weit, so gut. Doch der Entwurf hat auch seine Schattenseiten. So erfasst er nicht die technische Unterstützung für jegliche Arten von Technologie zur Kommunikationsüberwachung, sondern bezieht sich explizit auf die bereits im EU-Recht geregelten Tatbestände. Statt einen umfassenden und zukunftsfesten Auffangtatbestand zu schaffen, der auch für künftige Entwicklungen in diesem Bereich gelten würde, erzeugt das BMWi hier also nur eine zusätzliche Genehmigungspflicht, die neben die sich ohnehin aus dem EU-Recht ergebenden Genehmigungspflichten tritt.

Bemerkenswert sind auch die Ausnahmen von der Genehmigungspflicht. Pauschal von der Regelung ausgeklammert ist die technische Unterstützung, wenn sie etwa in einem Mitgliedstaat der EU, der NATO oder der OECD erbracht wird. Diese Staaten erhalten also gleichsam einen Persilschein in Sachen Menschenrechte, so dass Überwachungstechnologie dorthin ohne Prüfung oder Genehmigung exportiert werden darf.

Auf EU-Ebene laufen derzeit die Verhandlungen um eine Neufassung der Genehmigungstatbestände in der Dual-Use-Verordnung. Dabei ist auch ein Menschenrechtsvorbehalt speziell für die Ausfuhr von Überwachungstechnologie im Gespräch, ohne dass bisher klare Vorstellungen über den möglichen Wortlaut einer solchen Klausel bestehen. Der Vorstoß des BMWi könnte helfen, hier den politischen Druck für eine EU-weit einheitliche Lösung zu erhöhen. Dabei hätte es allerdings deutlich beherzter vorgehen können, um echte Maßstäbe beim Schutz der Menschenrechte vor dem Missbrauch von Überwachungstechnologie zu setzen.