Wir müssen über Peering reden – sieben Thesen zur Netzneutralität

Wer das Netz zu einem Onlinedienst mit Einspeisegebühren umbaut, gibt das Prinzip auf, dem wir Wikipedia, soziale Netzwerke und den freien Kommunikationsraum Internet insgesamt verdanken. Sieben Thesen zu Netzneutralität und Vielfalt von NRW-Medienstaatssekretär Marc Jan Eumann und Konrad Lischka.

Ein Server mit der nahezu kompletten Netflix-Filmbibliothek sieht unspektakulär aus: graues Metallgehäuse, 45 Kilo schwer, 58 Zentimeter breit und bestückt mit 72 Festplatten á 3 Terabyte. Solche Rechnersysteme stellt der US-Videodienst Netflix Internetprovidern mit vielen Videoabrufen kostenlos zur Verfügung. Die Netflix-Kisten symbolisieren, wie der Boom von Videos im Netz die Infrastruktur insgesamt verändert: Inhalteanbieter versuchen, Server mit zwischengespeicherten Inhalten möglichst nah bei Endkunden zu platzieren. Netflix und Google machen das in Eigenregie, kleinere Medienanbieter beauftragen Firmen wie Akamai (tätig unter anderem für ARD und ZDF). Akamais gut 150.000 Server stehen in 92 Staaten in mehr als 1200 Providernetzen.

Der Grund dafür: Je länger die Routen der Datenpakete durchs Netz sind, je mehr Zwischenstationen sie passieren, desto fehleranfälliger und langsamer ist die Übertragung. Gerade bei Videostreams fällt das Zuschauern schnell unangenehm auf: Es ruckelt, Artefakte stören im Bild und so weiter.

Während Firmen weltweit Milliarden für eine schnellere, zuverlässige Auslieferung ihrer Angebote im Netz zahlen, verhandelt der Rat der Europäischen Union über Netzneutralität. Ist das ein Widerspruch? Ist Netzneutralität als Prinzip angesichts der Veränderungen hinfällig? Es ist es an der Zeit, die Argumente in der Neutralitätsdebatte zu präzisieren. Sieben Thesen dazu:

1. Das Terminierungsmonopol bei Endkunden bleibt – deshalb sind offene Netze wichtig

Auslieferungsdienste wie Akamai haben an einer aus medienpolitischer Sicht entscheidenden Tatsache nichts geändert: Ein Inhalteanbieter kann über viele Netze ausliefern. Doch auf dem letzten Abschnitt müssen die Pakete von Online-Mediatheken, Wikis oder On-Demand-Filmportalen durchs Netz eines bestimmten Endkunden-Providers. Auf dieser letzten Wegstrecke zum Endkunden gibt es keinen Wettbewerb alternativer Routen. Ein normaler Internetnutzer kann nicht für die Mediathek Provider X und für E-Mail Provider Y wählen. Ein Haushalt hat einen Internet-Anschluss und somit keinen unmittelbaren Vergleich, wie die Abrufqualität bestimmter Dienste bei anderen Providern ist. Deshalb und wegen des hohen Aufwandes ist es wenig wahrscheinlich, dass jemand den Provider nur deshalb wechselt, weil ein Dienst wie YouTube ruckelt.

Das Ziel von Netzneutralität ist ein offenes Netz. Offen muss es für das größtmögliche Angebot an Medien und Diensten sein, aus denen der Bürger wählt – und nicht der Provider aufgrund seiner Schlüsselposition.

2. Die Infrastruktur des freien Netzes insgesamt ist die Vielfaltsreserve, nicht bestimmte Inhalte

Medienvielfalt im Netz ist untrennbar mit einer Besonderheit der ursprünglichen Netzarchitektur verbunden: Die grundlegenden Protokolle (TCP/IP) folgen dem sogenannten Ende-zu-Ende-Prinzip. Diese ursprüngliche Internetarchitektur ist neutral. Den Übermittlern der Datenpakete ist es nicht möglich, einzelne Anwendungen an den Endpunkten des Netzes auszuschließen. Jeder Anbieter kann jeden Empfänger über das Netz erreichen. Zudem kann jeder Empfänger zugleich Anbieter sein. Es gibt keine zentrale Instanz, die Innovation und Nutzung kontrolliert.

Dieser innovationsfördernden Architektur ist die Vielfalt im Netz zu verdanken. Zentral gesteuerte Onlinedienste wie Minitel, Compuserve oder BTX existieren heute nicht mehr. Das freie Web hat hingegen ganz neue Medienformen hervorgebracht, Angebote ohne strikte Rollentrennung von Sendern und Empfängern, einige ohne kommerziellen Hintergrund: Die Wikipedia, unzählige Stadt- und Spezialwikis, Aufmerksamkeitsverteiler wie das Usenet, Slashdot, Reddit oder Twitter. Und Webvideomacher und Blogger, die immer wieder auch neue Themen in klassischen Massenmedien bringen.

Daraus folgt für Medienpolitik: Der freie Kommunikationsraum Internet ist insgesamt für die Meinungsbildung besonders relevant, weil hier Vielfalt durch das Ende-zu-Ende-Prinzip gesichert ist. Vielfaltssicherung im Netz muss bei offener Infrastruktur insgesamt ansetzen, nicht bei einer abschließenden Auswahl vorab definierter Angebote.

3. Offene Netze widersprechen nicht differenzierten Angeboten

Ein offenes Netz auf der Wegstrecke zum Endkunden schließt nicht aus, dass Provider ihre Zugangsangebote differenzieren. Wenn der Kunde freie Wahl hat, kann er auch einen Dienst seines Providers wählen. Für den offenen Internetzugang zum Beispiel: höhere Bandbreite, unbegrenztes Datenvolumen, Fastpath – solche zusätzlichen Angebote eines Providers schränken Vielfalt nicht ein, wenn sie für alle Inhalte gelten. Das Kundenwachstum bei VDSL und Internetzugängen von Kabelanbietern spricht dafür, dass Menschen mehr Geld für eine bessere Anbindung zahlen, um das freie Internet zu nutzen. Die innovationsfördernde Architektur des offenen Netzes steigert hier die Attraktivität schneller Zugänge.

In einem offenen Netz herrscht Wahlfreiheit, nicht Gleichmacherei: Nicht die Betreiber der Infrastruktur, sondern Kunden und Inhalteanbieter bestimmen die Übertragungsqualität – und bezahlen dafür. Ein Volumentarif ist an sich nicht problematisch. Wenn aber der Infrastrukturanbieter bestimmt, dass einzelne Angebote von diesem Volumen ausgenommen sind, schränkt das Offenheit und Vielfalt ein.

4. Der Vorschlag des EU-Parlaments ist eine gute Basis für Provider und Medien

Der Jurist Tim Wu hat Anfang der Nuller Jahre das Konzept Netzneutralität entwickelt. Sein Grundsatz war: Endkunden-Provider sollen generell keinen Einfluss auf die durch ihre Netze übertragenen Inhalte nehmen. Zulässig sollen Eingriffe nur in klar und abschließend vorab definierten Ausnahmefällen sein. Wu hat aber schon vor dem Webvideoboom erkannt, dass Inhalte wie Videos ein Sonderfall sein können. Wu schrieb 2005, dass Dienste, bei denen Paketverluste oder Verzögerungen zu drastischen Qualitätsverlusten führen, in einer inhalteneutrale Architektur gegenüber anderen Diensten benachteiligt sein können.

Wu schlug vor, dass weitere Ausnahmen vom Prinzip der Netzneutralität erlaubt sein sollten, wenn dies keinen Einfluss auf die Qualität des offenen Internetzugangs hat. Um einen Einfluss zu vermeiden, sollte es Ausnahmen nur in geschlossenen Netzen („private networks“) geben. Als konkretes Beispiel führte Wu IPTV-Angebote auf. Solche Dienste gibt es bereits. Das Fernsehangebot der Telekom T-Entertain zum Beispiel entspricht Wus Definition.

Der vom Europäischen Parlament im April 2014 angenommene Text zur Netzneutralität entwickelt die von Tim Wu vorgeschlagene Systematik weiter. Er formuliert ein klares Diskriminierungsverbot im Internetzugangsdienst und einige eng umrissene Ausnahmetatbestände. Der Text beschreibt Netzneutralität als Recht der Endkunden gegenüber Internet-Providern. Das Parlament folgt der von Wu vorgedachten Zweiteilung in den Internetzugangsdienst und sogenannte Spezialdienste.

Der Ansatz ist richtig: Es kann eine fürs Gemeinwohl nützliche Koexistenz von offenem Internetzugang und geschlossenen Spezialdiensten geben. Voraussetzung ist, dass die Spezialdienste nicht auf Kosten des freien Netzes gehen. Frei ist ein Netzzugang, wenn Menschen Videoangebote in Mediatheken oder Dokumentationen auf Vimeo in der nötigen Qualität sehen können. Wer einen Netzzugang mit 10 Mbit/s hat, sollte ein Vimeo-Video mit dieser Bandbreite sehen können, wenn parallel nicht weitere Dienste abgerufen werden. Der Endkunde muss entscheiden, ob für den IPTV-Dienst eine bestimmte Bandbreite reserviert wird.
Die Qualität des freien Netzzugangs soll mitwachsen, der Internetzugang darf nicht marginalisiert werden, um Menschen zur Buchung von Spezialdiensten in bestimmten Qualitätsklassen zu drängen.

5. Neue Geschäftsmodelle für Provider sind wichtig, zweiseitige Märkte für Inhalte kritisch.

Die Abgrenzung von Internetzugangsdienst und Spezialdienst in dem vom Europäischen Parlament verabschiedeten Text bietet genug Raum für einen Interessenausgleich. Sie schützt den offenen Kommunikationsraum Internet und bietet Raum für neue Dienste der Provider.

Viele von Providern beispielhaft angeführte Ideen sind mit den Prinzipien eines offenen Netzes vereinbar:
IPTV-Angebote wie T-Entertain erfüllen Anforderungen an einen Spezialdienst: Das virtualisierte Netz ist vom Internetzugang getrennt, der Benutzerkreis geschlossen, das Angebot repliziert nicht im offenen Internet vorhandene Dienste, sondern etwas Neues. Wenn ein derart erfolgreicher Spezialdienst nicht gegen die vom Europäischen Parlament formulierten Anforderungen verstößt, spricht dies für die kommerziellen Aussichten der Provider.

Als buchbare Spezialdienste sind auch einige der von Providern beispielhaft genannten Anwendungen aus den Bereichen E-Health, IP-Telefonie oder Videokonferenzen vorstellbar. Bei der Diskussion über die Verordnung sollten solche konkreten Beispiele aufgenommen werden.

Problematisch wären Versuche, zweiseitige Märkte aufzubauen. Ein Endkunden-Provider mit Terminierungsmonopol könnte von Inhalteanbietern Zahlungen für eine bestimmte Durchleitungsqualität verlangen. Die abrufenden Endkunden bezahlen für den Internet-Zugang, die Inhalteanbieter zahlen auch für die Übertragung an die abrufenden Endkunden. Ein solcher Markt würde dazu führen, dass im schlimmsten Fall nicht mehr Endkunden darüber entscheiden, was sie in welcher Qualität abrufen, sondern Verträge zwischen Providern und Plattformen.

Inhalteanbieter bezahlen im Netz heute für die Auslieferung ihrer Daten in einer garantierten Qualität. Es gibt einen Unterschied zwischen Zahlungen an Auslieferungsdienste wie Akamai und etwaige Zahlungen an Endkundenprovider: Bei der Auslieferung existieren Alternativen. Auf der letzten Etappe zum Endkunden müssen die Daten in jedem Fall durchs Netz eines bestimmten Providers. Wegen des Terminierungsmonopols müssen Verträge zwischen Inhalteanbietern und Endkunden-Providern im Hinblick auf Medienvielfalt anders bewertet werden.

6. IP-Zusammenschaltung und Peering sind Themen für die Medienpolitik.

Der Videoboom im Netz macht die Debatte über offene Netze komplizierter. Ein Bereich der Datenübertragung, der bislang kaum öffentlich diskutiert wird, gewinnt an Bedeutung: Wie kommen die Daten eigentlich in die Netze der Endkunden-Provider? Um die Rahmenbedingungen bei dieser Übergabe ringen in den USA derzeit Inhalteanbieter und Provider.

Ein Beispiel: Im Februar 2014 schloss Netflix ein Abkommen mit dem US-Internet-Provider Comcast. Netflix zahlt, um Comcast-Kunden besser zu erreichen. Vor dem Vertragsabschluss sanken die Netflix-Transferraten bei Comcast drastisch, danach verbesserten sie sich enorm – das Problem lag beim Datenübergabepunkt. Darüber, wer die Schuld dafür trägt, streiten die Unternehmen.

Für Mediennutzer und Inhalteanbieter ist die Qualität der Datenübergabe genauso wichtig wie Übertragungsqualität innerhalb des Netzes eines Providers. Denn die Wirkung ist dieselbe, wenn Inhalte wegen fehlender Übergabekapazitäten oder aufgrund von Trafficmanagement im Provider-Netz schwer erreichbar sind.

Bei der IP-Zusammenschaltung wirkt das Terminierungsmonopol der Endkunden-Provider: Peering und die Platzierung von Servern mit zwischengespeicherten Inhalten in den Providernetzwerken sind die technisch überlegenen Verfahren zu Übertragung von Videodaten. Und bei diesen Zusammschaltungen haben Inhalteanbieter keine Alternativen zu Endkunden-Providern. Ein Kunde ist immer nur über ein Netz zu erreichen. Deshalb ist IP-Zusammenschaltung ebenso wie Netzneutralität ein Thema der Medienvielfalt. William B. Norton, Autor des Internet Peering Playbook, dem Standardwerk der Branche, urteilt: „Wenn Sie Videos ausliefern, gibt es aus praktischer Sicht keine Alternative dazu, Paid Peering bei den Endkunden-Providern zu kaufen.“
Der Markt für IP-Zusammenschaltung ist nicht transparent. Wann wofür gezahlt wird, warum manche Übertragungen ruckeln, woher die Probleme etwa zwischen Netflix und Comcast kommen – all das können Außenstehende nicht nachvollziehen. Zu den Außenstehenden zählen auch Endkunden. Wenn es ruckelt, können Kunden heute nicht nachvollziehen, woran das liegt.

Wir brauchen als Diskussionsgrundlage mehr Transparenz bei IP-Zusammenschaltung. Auf dieser Basis müssen wir darüber streiten, ob und wann es richtig ist, dass Provider Zahlungen für Peering verlangen. Und wie ist das bei Diensten zu bewerten, die für Inhalteanbieter gegen Bezahlung Daten in Providernetze ausliefern (sogenannte content delivery networks, kurz CDNs)? Den Endkunden könnte ein nutzerfreundliches Monitoringtool helfen, das zeigt, wo genau im Netzwerk zwischen ihnen und dem Inhalteanbieter eigentlich Übertragungsprobleme auftreten.

7. Ausbaudebatte und Vielfaltsfrage trennen.

Ein Argument ist in Diskussionen über Netzneutralität immer wieder zu hören: Es werden immer mehr Daten übertragen, davon profitieren Inhalteanbieter, deshalb sollen sie sich an Ausbaukosten beteiligen.

Dieses Argument ist nicht ganz falsch, aber nicht präzise genug für eine Auseinandersetzung. Man muss differenzieren: Auf welcher Wegstrecke sollen Inhalteanbieter den Ausbau mitfinanzieren? Für die Übertragung bis zur Übergabe in die Netze der Endkunden-Provider zahlen Inhalteanbieter heute bereits und das ist gut so. Es ist unklar, ob hier höhere Beiträge nötig sind. Von gravierenden Engpässen und fehlenden Investitionen auf diesen Wegstrecken ist bislang nichts zu hören.

Mit Netzausbau ist in der öffentlichen Debatte derzeit der Bedarf in bestimmten Regionen bei der Infrastruktur der Endkunden-Provider gemeint. Sollen hier Inhalteanbieter zahlen? Sollen sie für eine Übertragungsqualität zahlen, die Kunden des Providers einkaufen? Würde es das Gemeinwohl steigern, wenn man hier trotz Terminierungsmonopol eine Abkehr vom Ende-zu-Ende-Prinzip des Netzes als neue Geschäftspolitik akzeptiert? Ob der Netzzugang offen ist, ob eine zentrale Instanz Innovation kontrolliert – das sind in erster Linie Fragen des Geschäftsmodells von Endkunden-Providern.

Was für ein Netz man ausbauen will, sollte klar sein, bevor man darüber diskutiert, wie man dieses Netz ausbaut. Die offene Infrastruktur des freien Netzes gehört heute zur kommunikativen Grundordnung der Bevölkerung. Es ist nicht möglich, diese offene Infrastruktur zu opfern, um sie in schlecht versorgten Gebieten auszubauen. Zugespitzt: Wer das Netz zu einem Onlinedienst mit Einspeisegebühren umbaut, gibt das Prinzip auf, dem wir Wikipedia, soziale Netzwerke und den freien Kommunikationsraum Internet insgesamt verdanken.

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