Medienstaatsvertrag: Der lange Kampf gegen Desinformation

Medien, die im Netz Unwahrheiten verbreiten, können bald dafür belangt werden. Spätestens Mitte November sollen sie unter der Aufsicht der Landesmedienanstalten stehen. Vorgesehen ist dies im Medienstaatsvertrag, dem seit dieser Woche alle Landesparlamente zugestimmt haben. Die neuen Regelungen ersetzen den Rundfunkstaatsvertrag, der seit 1991 gilt. Sie ermöglichen nun auch ausdrücklich eine Regulierung von Internetmedien. Recherchen von netzpolitik.org wecken jedoch Zweifel, ob die Aufsichtsbehörden wirklich für die neuen Aufgaben gerüstet sind.

Laut Staatsvertrag müssen sich Internetmedien an anerkannte journalistische Grundsätze halten. Dazu gehört, dass sie die Nachrichten vor der Veröffentlichung sorgfältig prüfen – auch auf deren Wahrheitsgehalt. Diese Regelung betrifft auch Blogs, sofern sie nicht privat betrieben werden. Angebote wie beispielsweise „KenFM“ oder „Tichys Einblick“ könnten zur Rechenschaft gezogen werden, wenn sie Falschmeldungen verbreiten, genauso „RT Deutsch“, berüchtigt für russische Propaganda.

Ob die Berichterstattung im Netz vorwiegend auf einer Website oder auf anderen Kanälen stattfindet, spielt hierbei keine Rolle: Der Staatsvertrag bezieht sich auf Telemedien mit journalistisch-redaktionellen Angeboten im Allgemeinen. Die Schwelle dürfte damit gering genug sein, dass bereits Facebook-Seiten und Telegram-Kanäle der Aufsicht der Medienanstalten unterliegen, sofern dort Inhalte redaktionell aufbereitet werden. Der Staatsvertrag könnte sich also als ein mächtiges Mittel erweisen, um die Verbreitung von Desinformationen auf diesen Plattformen einzudämmen.

Ortsprinzip für Regulierung

Reagieren soll wohl zunächst die Medienanstalt, die für die Region zuständig ist, an der das jeweilige Medium seinen Sitz hat. Komplizierter wird es wohl, wenn Angebote kein Impressum haben, wie der rechtsradikale Blog „PI-News“. Auch im Fall des QAnon-Anhängers Oliver Janich, der vor allem auf Telegram aktiv ist, könnten Maßnahmen schwierig werden: Er verbreitet seine Verschwörungsmythen offenbar von den Philippinen aus.

Um ein Stimmungsbild einzuholen, haben wir den 14 Medienanstalten jeweils eine Reihe von Fragen geschickt. Teilweise wollten wir wissen, inwiefern sie für konkrete Internetmedien im Falle von Verstößen gegen die Sorgfaltspflichten tatsächlich zuständig wären. „Desinformation entspringt häufig der fehlenden Bereitschaft, richtig zu recherchieren“, so Tobias Schmid, Direktor der Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (LfM). Mit seinem Sitz in Köln fällt etwa das rechte Jugendportal „Flinkfeed“ (ehemals „Fritzfeed“) in den Zuständigkeitsbereich der LfM. Verfassungsschützer:innen bezeichneten die Inhalte der Website als teilweise rechtsextrem.

„‚Flinkfeed’ ist sicherlich ein Angebot, dass wir im Hinblick auf unsere zukünftig erweiterten Kompetenzen besonders in den Blick nehmen werden“, teilte Schmid mit. Die übrigen Medienanstalten wollten sich auf Anfrage nicht zu konkreten Medien äußern.

Vorsichtige Antworten

Die meisten der Anstalten, die wir angefragt hatten, schickten uns weitgehend gleichlautende E‑Mails. „Wenn wir unabgestimmt antworten würden, würden wir ein falsches Bild abgeben“, schrieb uns ein Sprecher der Landeszentrale für Medien und Kommunikation Rheinland-Pfalz. Andere betonten, wie eng vernetzt die Anstalten miteinander seien. Statt aussagekräftiger Antworten erhielten wir vor allem vage Auskünfte.

Zum Teil wichen sie unseren Fragen aus. Wir hatten uns erkundigt, ob die einzelnen Medienanstalten ihrer Einschätzung nach ausreichend aufgestellt sind, um die zahlreichen neuen Aufgaben zu bewältigen. Nur die Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg gab an, gut gerüstet zu sein. Die Medienanstalt Mecklenburg-Vorpommern schrieb uns, sie benötige mehr Geld, um mehr Personal einstellen zu können.

Die gemeinsame Geschäftsstelle in Berlin formulierte eine Antwort vor, wonach gerade mal der Prozess einer intensiven Vorbereitung begonnen hat. Zu diesem gehöre auch, bestehende Strukturen zu bewerten und den neuen Gegebenheiten anzupassen. In den kommenden Monaten gehe es dann darum, Erfahrungen zu sammeln. Deutlich wird, dass der Medienstaatsvertrag für die Aufsichtsbehörden wohl zunächst als Experiment beginnen wird.

Beanstandung, Untersagung, Sperrung

Die Medienanstalten sollen unabhängig vom Staat sein, sie werden hierzu im Wesentlichen durch den Rundfunkbeitrag finanziert. Verstoßen Publikationen nach Ansicht einer Medienanstalt gegen Sorgfaltspflichten, können diese Beanstandungen aussprechen. Gegebenenfalls soll es auch möglich sein, Angebote gänzlich zu untersagen, unter Umständen auch sperren zu lassen. Bußgelder sind nicht vorgesehen.

Es ist nicht gesagt, dass Angebote Maßnahmen auch akzeptieren werden. Das liegt auch daran, dass der entsprechende Absatz des Staatsvertrags Spielraum für Interpretation lässt. Zum Streitpunkt könnte etwa die Frage werden, wann ein Medium tatsächlich gegen Sorgfaltspflichten verstößt und was genau „anerkannte journalistische Grundsätze“ sind. Gemeint sein könnte damit der Pressekodex des Deutschen Presserats, der ethische Standards für den Journalismus festlegt. Ausdrücklich genannt wird der Pressekodex in diesem Zusammenhang aber nicht.

Denkbar wäre auch, dass beanstandete Medien bis vor das Bundesverfassungsgericht ziehen könnten, indem sie gegen die Maßnahmen der Aufsichtsbehörde als eine Einschränkung der Pressefreiheit klagen.

Freiwillige Selbstkontrolle für Internetmedien

Grundsätzlich räumt der Staatsvertrag Internetmedien die Möglichkeit ein, sich einer Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle anzuschließen. Ausgenommen sind hiervon die Internetangebote von Print-Medien, die dem Pressekodex und Presserat unterliegen. Die übrigen können einer Art Presserat speziell für Angebote im Netz beitreten. Dieser würde das Angebot dann anstelle der Medienanstalt regulieren.

Eine solche Einrichtung müsste unabhängig sein und zunächst durch eine Medienanstalt anerkannt werden. Da der Medienstaatsvertrag formal noch gar nicht in Kraft ist, gibt es zwangsläufig auch noch keine entsprechend anerkannten Einrichtungen.

Auch scheint zweifelhaft, ob „KenFM“ oder „RT Deutsch“ in Anbetracht ihrer Ausrichtung in der Lage wären, in der Zukunft einer Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle beizutreten, die auch eine solche Anerkennung erhalten würde. Ohne sich einer solchen anzuschließen, bleibt Internetmedien jedoch nur noch die Regulierung durch die Medienanstalten selbst.

Selbst wenn ein Medium eigentlich von einer Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle reguliert wird, könnte die zuständige Medienanstalt laut Staatsvertrag einschreiten. Dazu müsste die Einrichtung nach Ansicht der Medienanstalt bei einer Entscheidung die Grenzen des Beurteilungsspielraums überschritten haben.

Begrenzte Mittel

Wie groß die Auswirkungen des Staatsvertrags im Hinblick auf Sorgfaltspflichten bei Internetmedien sein werden, wird womöglich stark von den örtlichen Gegebenheiten abhängen. Es gibt keinen Zwang für die Medienanstalten, proaktiv gegen Verstöße vorzugehen. Internetnutzer:innen könnten die Aufsichtsbehörden auf konkrete Fälle hinweisen. Diese würden dann aber selbst entscheiden, wie umfangreich sie dem nachgehen.

Eine Rolle spielen wird deshalb wohl auch, wie engagiert die Anstalten im Einzelnen sind. Ausschlaggebend werden auch die Mittel sein, die ihnen dabei zur Verfügung stehen.

Im Bereich der Medienaufsicht der Anstalten sind nach unseren Recherchen meist fünf bis zehn Mitarbeiter:innen zuständig, die häufig aber noch andere Aufgaben übernehmen müssen. „Ich sehe schon, dass die Medienanstalten, wenn jetzt viele Beschwerden kommen sollten, personell und mit ihrem Know-how an Grenzen stoßen könnten“, sagt Kerstin Liesem gegenüber netzpolitik.org. Sie ist Professorin für öffentliches Recht an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen mit dem Schwerpunkt Kommunikationsrecht. „Die Medienanstalten werden erstmal abwarten und wenn viel neue Arbeit anfällt, müssen sie aus meiner Sicht neue Mitarbeiter einstellen.“

Große Sprünge sind wohl zunächst nicht zu erwarten. Die Medienanstalt Mecklenburg-Vorpommern, deren Aufsicht nur aus zwei Personen besteht, teilt mit, sie wolle mindestens eine weitere anheuern. Die Entscheidung, ob neues Personal eingestellt wird, sei letztendlich auch fallabhängig, heißt es in der Formulierung der gemeinsamen Geschäftsstelle. Zum Teil unterscheiden sich die Medienanstalten deutlich in ihrer Größe.

Dass dies ein wunder Punkt sein könnte, zeigt eine Antwort aus dem kleinsten Bundesland Bremen. Die dortige Medienanstalt wollte auch auf wiederholte Nachfrage nicht sagen, wie viele Mitarbeiter:innen bei ihr für die Medienaufsicht zuständig sind. Stattdessen teilte sie uns mit: „Wir werden die neuen Aufgaben verwaltungsorganisatorisch so organisieren, dass sie wahrgenommen werden können.“ Wie groß jedoch der Spielraum ist, den sie hat, um Personal umzuschichten, bleibt offen.

Bei der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien waren nach eigenen Angaben zuletzt insgesamt 86 Vollzeitstellen vorgesehen. Die Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg beschäftigt rund 30 Mitarbeiter:innen. Die Medienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein (MA HSH) mit 23 Mitarbeiter:innen schreibt uns, sie habe bereits in den vergangenen Jahren personelle Kapazitäten auf die Aufsicht von Internetplattformen verlagert. Dass die MA HSH schon umstrukturiert hat, ist wohl kein Zufall. Denn auf einige Anstalten dürfte besonders viel Arbeit zukommen, wenn der Staatsvertrag in Kraft tritt.

Medienanstalt gegen Goliath

Demnächst wollen die Landesmedienanstalten auch Tech-Riesen wie Google und Facebook regulieren. Der Medienstaatsvertrag nennt sie Medienintermediäre, weil sie im Grunde keine eigenen Inhalte herstellen, aber Nutzer:innen Angebote von Dritten zugänglich machen. Die Regulierung greift für die Plattformen, sobald sie in Deutschland eine Million Menschen pro Monat erreichen.

Die Intermediäre müssen sogenannte Zustellungsbevollmächtigte in Deutschland benennen. Deren Sitz wird dann darüber entscheiden, welche Landesmedienanstalt für das jeweilige Unternehmen zuständig ist. „Es besteht aber eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass der Sitz des Zustellungsbevollmächtigten dem Deutschland-Sitz der Unternehmen folgt“, so eine Sprecherin der MA HSH.

Die Deutschland-Zentralen von Google und Facebook sind in Hamburg, auch Twitter hatte hier seine Büros. Schon bei der Einführung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes (NetzDG) ließ sich aber nur Google von der hauseigenen Rechtsabteilung vertreten. Facebook beauftragte stattdessen eine Berliner Anwaltskanzlei, Twitter nennt in seinem Impressum eine Adresse in München.

Genauso könnten Intermediäre Zustellungsbevollmächtigte im Sinne des Medienstaatsvertrags aus taktischen Gründen an einem ganz anderen Ort wählen. Zum Beispiel im Zuständigkeitsbereich einer Landesmedienanstalt, von der bekannt ist, dass ihre Aufsicht personell dünn besetzt ist.

Die gemeinsame Geschäftsstelle gibt sich Mühe, zu betonen, wie eng die einzelnen Medienanstalten bei der Aufsicht zusammenarbeiteten. Wie diese Vernetzung konkret aussieht, bleibt indes fraglich.

Verstoß gegen EU-Recht

Bei den Regulierungen, die der Medienstaatsvertrag für Intermediäre vorsieht, geht es unter anderem darum, nach welchen Kriterien sie auf publizistische Inhalte verweisen. Erklären müssen sie auch, inwiefern dabei beispielsweise Empfehlungsalgorithmen zum Einsatz kommen. Zudem verbietet der Staatsvertrag den Intermediären, einzelne Medien zu benachteiligen. Facebook könnte demnach also Probleme bekommen, wenn es Inhalte bestimmter Medien bei der Ausspielung in den Newsfeeds der Nutzer:innen systematisch herunterstuft.

Um Maßnahmen durchzusetzen, könnten sich die Medienanstalten wohl auch hier in letzter Konsequenz für Sperrungen entscheiden. Allerdings gibt es Zweifel daran, dass sie die großen Tech-Firmen überhaupt regulieren dürfen. Der Medienstaatsvertrag könnte womöglich rechtlich gar nicht durchsetzbar sein.

Gemäß der E‑Commerce-Richtlinie der Europäischen Union gilt eigentlich das sogenannte Herkunftslandprinzip. Das bedeutet: Facebook muss sich an seinem Firmensitz in Irland regulieren lassen, nicht aber von den Medienanstalten in Deutschland. Die EU-Kommission hatte sich kritisch hierzu geäußert. „Einige Bestimmungen des deutschen Vertragsentwurfs werfen Bedenken auf, ob sie mit EU-Recht vereinbar sind“, teilte ein Vertreter bereits im Frühjahr mit.

Blaupause für Europa

„Ich denke, dass ein Anbieter nicht chancenlos wäre, würde er eine Klage anstreben“, sagt auch die Medienrechtlerin Kerstin Liesem. Sie wertet den Staatsvertrag vor allem als politisches Signal. Man wolle den Intermediären wohl klarmachen, dass man sie im Blick habe. „Ich sehe den Medienstaatsvertrag als mögliches Vorbild für eine Regulierung auf europäischer Ebene.“

Tatsächlich arbeitet die EU-Kommission am Digitale-Dienste-Gesetz („Digital Services Act“), das die rund 20 Jahre alte E‑Commerce-Richtlinie erneuern soll. Die Pläne sehen eine europaweit einheitliche Regulierung für Plattformen wie Google und Facebook vor. Sie sollen damit auch den Wildwuchs begrenzen, zu dem Deutschland schon mit dem NetzDG beigetragen hat.

Mit dem Medienstaatsvertrag wurde nun abermals eine nationale Extrawurst gebraten. Seit am Mittwoch auch der Landtag von Mecklenburg-Vorpommern seine Zustimmung erteilt hat, müssen die 16 Ratifizierungsurkunden nur noch in Berlin gesammelt werden, das in diesem Monat den Vorsitz der Ministerpräsidentenkonferenz übernommen hat. Ist dies geschehen, wird es an den 14 Medienanstalten liegen, sich an die Umsetzung heranzutasten. Dann wird man herausfinden, was wirklich möglich ist und was nicht.