Ein Jahr nach dem NSA-Untersuchungsausschuss: Bloß keine Geheimdienstkontrolle

Christopher Hamich ist angehender Politikwissenschaftler und macht derzeit seinen Bachelor in Halle (Saale). Er bloggt auf christopherhamich.de und beschäftigt sich u. a. mit dem politischen System Deutschlands, politischer Kommunikation, Digitalisierung sowie Überwachung. Dieser Beitrag basiert auf einer wissenschaftlichen Hausarbeit des Autors, die um politische Bewertungen erweitert wurde.

Edward Snowden war der Ausgangspunkt. Staatliche Überwachung gab es vorher, das Wissen darüber auch. Die Enthüllungen Snowdens sorgten dennoch für beispiellose Aufmerksamkeit und führten zu einer Welle der Empörung, die ihresgleichen sucht. Den Bundestag führten seine Enthüllungen im Frühjahr 2014 zur Einsetzung des NSA-Untersuchungsausschusses (NSAUA). Heute vor einem Jahr wurde der Abschlussbericht veröffentlicht.

Der NSAUA sollte vor allem Art und Umfang der Datenerfassung durch ausländische Geheimdienste sowie die deutsche Beteiligung untersuchen. Auch der Ausspähung deutscher PolitikerInnen galt der Untersuchungsauftrag; man erinnere sich an die Aufregung um Merkels Handy. Etwa ein Jahr vor Ende der Ausschussarbeit wurde der Auftrag noch einmal erweitert: Der NSAUA sollte von da an auch explizit die Kooperation des BND mit anderen Geheimdiensten aufarbeiten, vor allem der NSA.

Über die konkreten inhaltlichen Diskussionen des Ausschusses ist viel gesagt und geschrieben worden. Nicht zuletzt die Berichterstattung hier auf netzpolitik.org und im Podcast Technische Aufklärung konnte das Berichtslevel auf eine für einen Untersuchungsausschuss ganz neue Ebene heben.

Wie verlief die Arbeit des NSA-Ausschuss aus institutioneller Sicht? Konnte der Ausschuss gut und effektiv kontrollieren oder wurde er daran eher gehindert?

Das schärfste Schwert der Opposition

Parlamentarische Untersuchungsausschüsse sind ein wichtiges Instrument der Minderheit: Sowohl zur Einsetzung als auch für große Teile der eigentlichen Ausschussarbeit reicht die Unterstützung von einem Viertel der Abgeordneten im Bundestag. Nicht umsonst gelten Untersuchungsausschüsse damit als schärfstes Schwert der Opposition. Dass sie dennoch nicht stets und zu jedem Thema einberufen werden, liegt am enormen Ressourcenaufwand, der für die Ausschussarbeit nötig ist. Diesen Preis zahlt nur, wer sich davon Potentiale verspricht.

Für die Opposition heißt Potential vor allem: Öffentlichkeit. Ob für Gesetzesvorschläge, Kritik oder Skandalisierungen von Regierungshandeln – die Opposition lebt von Öffentlichkeit. Zugleich ist öffentliche Resonanz eine notwendige Bedingung für eine effektive Sachaufklärung. Erst unter einer interessierten Öffentlichkeit kann ein Untersuchungsausschuss der Sachaufklärung dienen. Und erst dann werden auch investigative Medien aktiv, welche die Arbeit weiter vorantreiben können.

Nun gibt es generell weitaus mehr mediale Berichterstattung über Geheimdienstthemen als zu vielen anderen Themen. In meiner Arbeit habe ich die Print-Berichterstattung des NSA- mit der des BND-Untersuchungsausschusses (2006-2009) verglichen und konnte eine signifikante Differenz herausstellen: Zum NSA-Ausschuss erschienen fast 1,4 Artikel pro Monat weniger (NSA: 9,86; BND: 11,24).

Ausgezählt wurden dafür Frankfurter Allgemeine Zeitung mit Sonntagsausgabe, Spiegel, Süddeutsche Zeitung, taz, Welt mit Sonntagsausgabe sowie Die Zeit. Natürlich gab es beim NSA-Ausschuss zusätzlich eine umfassende Online-Berichterstattung vor allem auf netzpolitik.org, diese dient aber einem eher spezifisch interessierten Publikum als der breiten Masse.

Zeuge Nummer Eins nicht eingeladen

Ein wirkliches Bild der Probleme des NSAUA lässt sich aber erst in der Auseinandersetzung mit der tatsächlichen Ausschussarbeit zeichnen. Die Episode der Zeugenbefragung Snowdens ist dabei wohl die bekannteste. Der Wunsch, Snowden zu befragen, wurde von allen Fraktionen geteilt. Doch im Ausschuss stellten CDU und SPD sich mit ihrer Mehrheit strikt gegen eine persönliche Vorladung des Whistleblowers in Deutschland. Die Bundesregierung kündigte gar vorauseilend an, keine Unterstützung bei Snowdens Vorladung zu leisten, wozu sie bei ausländischen Zeugen eigentlich verpflichtet ist.

Als die Mehrheit im Ausschuss dann das sogenannte Amtshilfeersuchen an die Regierung blockierte, wandten sich Grüne und die Linke als Minderheitenfraktionen im Ausschussminderheit zur Klärung an den Bundesgerichtshof und bekamen im Eilverfahren recht. Im durch die Ausschussmehrheit angestrebten Revisionsverfahren urteilte der Bundesgrerichtshof dann jedoch, dass die Opposition gar nicht klageberechtigt sei.

Das Problem: Die Oppositionsfraktionen stellten von 2013 bis 2017 nicht die für Ausschuss-Beschlüsse notwendigen 25 Prozent der Abgeordneten, sondern nur etwa 20 Prozent des Bundestages. Zwar wurden zahlreiche Minderheitsrechte zu Beginn der Legislaturperiode dennoch gewährt, allerdings nur in der Geschäftsordnung des Bundestages. Dass diese Regelung keine Rechtssicherheit bietet, hatte die Opposition schon zuvor angemahnt. Es blieb dennoch dabei. Die Bundesregierung und Regierungsfraktionen dürften darüber sehr froh gewesen sein.

Vertrauensperson der Bundesregierung

Im Fall der sogenannten Selektorenliste konnte die Bundesregierung ihre Verweigerungshaltung vordergründig nicht so gut aufrechterhalten. Die öffentliche Skandalisierung dieser Liste von Suchbegriffen, die der BND für die NSA ausspähte, war einfach zu groß. Nach der Kritik schuf die Bundesregierung eine „unabhängige sachverständige Vertrauensperson“ und ernannte den Juristen Kurt Graulich.

Er sollte die Liste einsehen und dem Ausschuss Bericht erstatten. Eine Farce: Graulich übernahm Textbausteine aus BND-internen Gutachten und fühlte sich sowieso explizit nur der Bundesregierung gegenüber verpflichtet. Den seit 2001 im Untersuchungsausschussgesetz vorgesehenen Ermittlungsbeauftragten, der auch im früheren BND-Ausschuss genutzt wurde, ignorierte man. Ein solcher wäre statt der Bundesregierung dem Ausschuss gegenüber verpflichtet gewesen.

Schwärzungen, so weit das Auge reicht

Den kritischsten Punkt der Arbeit des NSAUA stellen aber die Vorenthaltungen und Schwärzungen von Akten dar. Erst 2009, nach dem BND-Untersuchungsausschuss, forderte das Bundesverfassungsgericht eine Begründungspflicht für jegliche Vorenthaltung von Akten(-teilen). Die Bundesregierung erstellte für den NSAUA sodann eine pauschale Begründung, was ungefähr nichts ändert.

Vielfach wurden Akten auch unsystematisch vorgelegt, sodass ihre Vollständigkeit nicht prüfbar war. Die Ausschussminderheit spricht im Sondervotum von Schwärzungen „in nie gekanntem Umfang“ sowie von Erschwerungen der Akteneinsicht durch die Ortsbindung an das Kanzleramt oder eine BND-Stelle sowie die Verbote jedweder Notizenanfertigung während der Akteneinsicht.

Obwohl natürlich nicht abschließend über die Richtigkeit der Schwärzungen geurteilt werden kann, zeigt diese Lage eine systematische Gängelungs- und Verschleierungstaktik der Bundesregierung auf. Sogar die Ausschussmehrheit kritisierte in der Anfangsphase die vielen Schwärzungen, was herauszuheben ist, da Kritik der regierungstragenden Fraktionen eigentlich eine stille, interne Kritik ist, die nur selten öffentlich vorgetragen wird.

Eingriffe bis zum Schluss

Geheime Dokumente waren gegenüber dem Ausschuss immer auch ein Droh-Faktor, wie es nicht nur Linken-Obfrau Martina Renner kürzlich wieder berichtete. Zugleich kam es zu einem offensichtlichen Versuch des BND, den Ausschuss zu diskreditieren: In einer nicht geheim eingestuften Sitzung wurde „in erstaunlicher Detailtiefe“ über bisher unbekannte Operationen berichtet. „Schönen Ausschuss haben sie da. Wäre doch schade, wenn…“

Bis ganz zum Schluss bleiben Eingriffe in oppositionelle Aufklärungsinteressen an der Tagesordnung. Kurz vor der Vorstellung des Abschlussberichts hieß es, das Sondervotum der Opposition könne nicht rechtzeitig durchgearbeitet und geschwärzt werden – es müsse später erscheinen.

Dank der eigenmächtigen (und selbstgeschwärzten) Veröffentlichung der Opposition kam es dazu nicht. Dennoch war dies ein letzter Versuch, die massive Kritik auf einen Zeitpunkt nach der letzten großen medialen Aufmerksamkeitswelle – der Vorstellung des Berichts – zu legen.

Zur Einschränkung scheint jedes Mittel recht

All dies zeigt, dass Bundesregierung und Großer Koalition viele Mittel recht waren, um die Arbeit und mögliche Erkenntnisse des NSAUA zu unterbinden. Die Kontrollarbeit des Ausschusses konnte bei weitem nicht so gut ausgeführt werden, wie es dieses Instrument eigentlich vorsieht.

Selbstverständlich verlangt der Bereich der Geheimdienste immer eine besondere Stellung. Es gibt einen Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung, der vom Parlament, auch von Untersuchungsausschüssen nicht einsehbar ist.

Umfang und Art von Schwärzungen und anderen Eingriffen in die Untersuchungsarbeit stehen dazu jedoch in keinem Verhältnis. Vielmehr liegt der Schluss nahe, dass es noch erhebliche rechtswidrige Handlungen deutscher Geheimdienste gab und gibt, die hiermit vor der parlamentarischen Untersuchung verborgen bleiben sollten – und damit schlussendlich auch vor den Augen der Öffentlichkeit.

Geheimdienstkontrolle funktioniert nicht

Geheimdienste agieren geheim, das gehört zu ihrem Wesenskern. Eine Demokratie muss aber die Kontrolle über sie behalten. Dazu gehört mindestens (!) die schonungslose Aufklärung von Missständen. Der NSAUA zeigt, dass dies in Deutschland nicht wirklich funktioniert.

Stattdessen verabschiedete die Große Koalition noch im gleichen Monat, in dem der Ausschuss seinen Untersuchungsauftrag auf den BND erweiterte, ein neues BND-Gesetz, in dem Teile der im Ausschuss aufgedeckten, bis dato illegalen Aktivitäten des BND schlicht legalisiert wurden. So unter anderem die BND-Datenabgriffe an Internetknoten wie DE-CIX. Auch die anlasslose Massenüberwachung wurde im Zuge der Reform ausgeweitet.

Dass die Koalition für diese Reform nicht einmal das Ende der Ausschussarbeit abwartete, zeigt den Stellenwert auf, den parlamentarische Geheimdienstkontrolle für diese Regierung hatte und hat.

Mehr Rechte für Geheimdienstkontrolle

Zuletzt ein Blick zurück: 2001 hat der Bundestag mit dem Untersuchungsausschussgesetz erstmals eine rechtlich verankerte Basis für das Instrument Untersuchungsausschuss verabschiedet. Zuvor galten lediglich sogenannte „IPA-Regeln“, ein Gesetzentwurf aus dem Jahr 1969, der nie verabschiedet wurde – und dementsprechend rechtsunsicher war.

Der 2001 von SPD und Grünen eingebrachte Entwurf war weitreichend und durchaus altruistisch: Er stärkte die Rechte der Minderheit, also ihrer politischen Gegner. Die Vorgängerregierungen waren nicht bereit, einen solchen Schritt zu unternehmen.

Solch demokratische Initiativen wären angesichts der obigen Erkenntnisse heute wieder mehr als wünschenswert. Eine Anpassung des Untersuchungsausschussgesetzes für Geheimdienstuntersuchungen ist notwendig.

Nicht zuletzt der ehemalige Bundestagspräsident Norbert Lammert hat sich dazu geäußert und u. a. für eine unabhängige Schiedsstelle plädiert, die über die Geheimhaltung und Schwärzungen von Dokumenten beraten soll. Eine solche Stelle kann die Ausschussarbeit fairer gestalten, wenn sie parteiübergreifend legitimiert wird. Der Regierung würde damit die alleinige Hoheit über Geheimhaltungen entzogen.

Von Bundesregierung nichts zu erwarten

Verbesserungen sind auch für andere Instrumente der Geheimdienstkontrolle zwingend. Schon die strikte Trennung der Geheimdienstkontrolle in Parlamentarisches Kontrollgremium, G10-Kommission und Vertrauensgremium des Haushaltsausschusses ist einer Demokratie nicht würdig. Ein auch nur annäherndes Gesamtbild über geheimdienstliche Tätigkeiten bleibt den Parlamentariern damit verwehrt.

Dank der Verschlimmbesserungen am Kontrollgremium im Jahr 2016 wurde die Kontrolle allerdings nochmals erschwert. Man führte einen „Ständigen Bevollmächtigten“ ein, der den Abgeordneten zuarbeiten soll. Effektiv wird ihnen damit aber die selbstständige Akteneinsicht noch weitgehender verwehrt.

So zeigt sich, dass von der neuen-alten Bundesregierung definitiv nichts zu erwarten ist, wenn es um eine bessere Kontrolle der Geheimdienste geht. Eher das Gegenteil.