Wir veröffentlichen Eckpunktepapier: Open-Data-Gesetz wird Luftnummer

Informationsfreiheitsgesetz, Informationsweiterverwendungsgesetz, Umweltinformationsgesetz, Verbraucherinformationsgesetz. Schon jetzt ist der rechtliche Rahmen für die Veröffentlichung offener Daten ein Flickenteppich. Die Bundesregierung hat sich nach langem Zögern entschieden, dem Teppich einen weiteren unansehnlichen Flicken anzunähen: Mit dem Open-Data-Gesetz soll nach Willen von Angela Merkel gezeigt werden, „dass der Rohstoff der Zukunft Daten sind und daher das 21. Jahrhundert entsprechend gestaltet werden muss“.

Wie ein von uns veröffentlichter erster Entwurf für Eckpunkte des Gesetzes zeigt, wird das allerdings eine Luftnummer. Eigentlich sollte der Sinn des Gesetzes sein, zusätzlich zur Antwortpflicht der Behörden auf Anfragen eine Veröffentlichungspflicht für viele Datensätze der Verwaltung zu etablieren. Anstatt dafür aber das Informationsfreiheitsgesetz um einen Open-Data-Passus zu ergänzen, will das zuständige Innenministerium (BMI) ein eigenes PR-trächtiges Gesetz erschaffen, das kaum etwas neu regelt – aber zusätzliche Rechtsunsicherheit schafft.

Keine echte Pflicht zur Veröffentlichung

So will das BMI etwa festlegen, dass es keinen Rechtsanspruch auf offene Daten geben wird. In Kombination mit sehr weitreichenden Ausnahmetatbeständen heißt das: Bundesbehörden können weiter fast willkürlich entscheiden, ob sie ihre Daten aktiv veröffentlichen. Wollen sie das nicht, haben sie keine Nachteile zu befürchten.

In dem Entwurf steht, dass Behörden Daten nicht nur dann aktiv veröffentlichen müssen, wenn die (ohnehin zu weiten) Ausnahmetatbestände des Informationsfreiheitsgesetzes greifen, sondern auch bei zusätzlichen „begründete[n] staatsschutzspezifische[n] Ausnahmen“ – ein Einfallstor für weitere Ausnahmen.

Das ist vor allem in Hinsicht auf gesellschaftlich wichtige Datensätze ein Problem. Es ist kaum zu erwarten, dass mit dem neuen Gesetz etwa Daten aus Gutachten oder dem Handelsregister veröffentlicht werden würden. Denn das Ziel des Gesetzes ist offenbar vor allem, der Wirtschaft zu helfen. Die Zivilgesellschaft wird als Teil der Lösung nicht erwähnt, zumal ausdrücklich nur „Rohdaten“, also von Behörden nicht bearbeitete Daten veröffentlicht werden sollen, nicht aber weitere interessante und erklärende Daten oder Dokumente, die damit in Zusammenhang stehen.

Open by Design?

Es ist zu erwarten, dass die Verwaltung dadurch nicht offener wird, sondern nur verwirrter. Vollkommen unklar bleibt nämlich, wie das Open-Data-Gesetz im Verhältnis zum kryptischen Informationsweiterverwendungsgesetz stehen soll, das eigentlich die Weiterverwendung öffentlicher Daten regeln soll.

Dass künftig in der Planung von digitalen Fachverfahren die Offenlegung der Daten mitgedacht werden soll („Open by Design“) ist zwar begrüßenswert. Es ist aber zu befürchten, dass das Eckpunktepapier in der weiteren Ressortabstimmung unter anderem in diesem Bereich weiter abgeschwächt wird.

Im Oktober hatte der Bund mit den Ländern entschieden, dass auch diese eigene Open-Data-Gesetze verabschieden sollen. Die dortigen Regierungen wären allerdings gut beraten, die Fehler des Bundes nicht zu wiederholen und stattdessen ihre Informationsfreiheitsgesetze zu Transparenzgesetzen weiterzuentwickeln. Schon jetzt könnte der Bund sich etwa am Hamburger Transparenzgesetz ein Vorbild nehmen. In der jetzigen Planung des Open-Data-Gesetzes droht tatsächlich eine Verschlechterung der jetzigen Open-Data-Regelungen.

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Stand: 18.10.2016 – Entwurf –

Problem und Ziel
In Zeiten des Internets entsteht eine neue digitale Öffentlichkeit mit vielfältigen Chancen. Daten und insbesondere Daten in digitaler Form werden dabei immer wieder als der „Treibstoff der Zukunft“ oder als „das neue Öl“ bezeichnet, denn sie bilden eine wichtige Basis für Forschung und Meinungsbildung und sie sind zugleich eine Entscheidungsgrundlage. Hinzu kommen volkswirtschaftliche Effekte, die die EU-Kommission EU-weit auf rund 200 Mrd. Euro beziffert hat. Verschiedene Studien belegen diese wirtschaftliche Bedeutung von offenen Daten. Mag die Höhe der ermittelten finanziellen Auswirkungen auch unterschiedlich ausfallen, sehen doch alle Untersuchungen ein signifikantes Potenzial. Staaten können eine ökonomisch wertvolle Grundlage für Innovationen und neue Geschäftsmodelle schaffen, indem sie „ihre“ Daten maschinenlesbar und kostenlos zur Verfügung stellen.

Neben den monetären Mehrwerten schaffen offene Daten Transparenz und ermöglichen Beteiligung. Eine gute Dateninfrastruktur ist die Basis, um bei der Entwicklung von Lösungen für gesellschaftliche Herausforderungen alle Aspekte zu würdigen und zu besseren Analysen zu kommen. Durch die offene Bereitstellung der Daten können dabei Lösungen entstehen, die jenseits von Zuständigkeiten und der Erfüllung behördlicher Fachaufgaben neue Effizienzgewinne ermöglichen und mehr Vertrauen schaffen. Nur wenn die Verwaltung weiß, was sie weiß, kann sie ihr volles Potenzial ausschöpfen. Wenn die Verwaltung Daten veröffentlicht, gibt sie Bürgerinnen und Bürgern zusätzliche Möglichkeiten, über Innovationen und Verbesserungen nachzudenken und sich in politische Prozesse einzubringen.

Das Prinzip der offenen Daten (engl. „Open Data“) wird international zunehmend gefördert und es wurden einheitliche Standards für das Bereitstellen der Daten festgelegt. Die Internationale Open-Data-Charta legt sechs Grundsätze fest, die für Open Data gelten sollen:

1. Standardmäßig offen (Open by Default)
Alle (Regierungs-)Daten sollen standardmäßig als offene Daten zur Verfügung gestellt werden, Ausnahmen sind zu begründen.
2. Rechtzeitige und umfassende Bereitstellung
Daten sollen zeitnah bereitgestellt werden und möglichst in der ursprünglichen, unveränderten Form.
3. Zugänglichkeit und Nutzbarkeit
Die Daten sollen auf einem zentralen Portal in offenen Formaten kostenlos freigegeben werden. Einschränkungen beim Zugang zu den Daten und deren Nutzbarkeit sind nicht zulässig.
4. Vergleichbarkeit und Interoperabilität
Bei der Veröffentlichung der Daten sollen offene Standards zu Datenformaten, Interoperabilität, zur Struktur und zu gemeinsamen Merkmalen angewandt werden. Zudem sollen die Datensätze kohärente Metadaten umfassen und in menschen- und maschinenlesbarer Form bereitgestellt werden.
5. Für ein besseres Verwaltungshandeln und bürgerschaftliches Engagement
Über die Fortschritte der Open-Data-Initiative ist zu berichten. Der Bedarf an Daten soll im Austausch mit der Zivilgesellschaft^[1] ermittelt werden.
6. Für eine integrative Entwicklung und Innovation
Die Open-Data-Entwicklung soll in Abstimmung mit der Zivilgesellschaft und auf internationaler Ebene auch mit anderen Regierungen erfolgen.

Lösung
CDU, CSU und SPD haben im Koalitionsvertrag „Deutschlands Zukunft gestalten“ der 18. Wahlperiode beschlossen, dass die Bundesverwaltung auf der Basis eines Gesetzes mit allen ihren Behörden Vorreiter für die Bereitstellung offener Daten in einheitlichen maschinenlesbaren Formaten und unter freien Lizenzbedingungen sein muss. Open Data ist bereits Bestandteil des Regierungsprogramms Digitale Verwaltung 2020, in dessen Rahmen der erste Nationale Aktionsplan der Bundesregierung zur Umsetzung der Open-Data-Charta der G8-Staaten erstellt wurde. Dieser enthält bereits die Verpflichtung, eine gesetzliche Open-Data-Regelung anzustreben, die die Veröffentlichung von Verwaltungsdaten zum Grundsatz erklärt.

Mit den nachfolgenden Eckpunkten wird der Rahmen für eine gesetzliche Regelung für die aktive Bereitstellung von Daten der Bundesverwaltung gesetzt. Die Eckpunkte orientieren sich an den Prinzipien der internationalen Open-Data-Charta, um dem Anspruch auf eine Vorreiterrolle Deutschlands auch international gerecht zu werden.

I. Bereitstellen von Verwaltungsdaten als öffentlich-rechtliche Aufgabe
Die in der Bundesverwaltung zur Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Aufgaben vorhandenen Rohdaten sind zu veröffentlichen, sofern keine Ausnahmetatbestände dieser oder anderer Regelungen erfüllt sind. Insbesondere sind datenschutzrechtliche Regelungen zu beachten, soweit es sich bei den Daten um personenbezogene Daten handelt. Ziel der Regelung sind ausschließlich diejenigen Daten, die als Grundlage für die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Aufgabe dienen und die zu diesem Zwecke gesammelt oder erhoben werden. Im Rahmen der weiteren Bearbeitung erzeugte Aufzeichnungen, Texte, Berichte, Entwürfe und Notizen sind von der Verpflichtung nicht erfasst[2]. Es sollen Rohdaten veröffentlicht werden. Der Begriff „Rohdaten“ bezeichnet üblicherweise unbearbeitete, unbereinigte und nicht zusammengefasste Daten. Sollte eine Zusammenfassung oder Bereinigung aus Rechtsgründen erforderlich sein (z.B. um personenbezogene Daten zu anonymisieren), so sind die Daten im eigentlichen Sinne zwar keine Rohdaten mehr, aber dennoch nur in dieser bearbeiteten Form zu veröffentlichen.

Die Regelung bedeutet eine grundsätzliche Verpflichtung der Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung zur Offenlegung ihrer Daten („Open by Default“). Ein Rechtsanspruch auf die Bereitstellung von Daten wird dadurch nicht begründet.

Die voranschreitende Digitalisierung der Verwaltung eröffnet neue Möglichkeiten, die Bereitstellung von Daten ohne erhebliche Mehrbelastung zu verwirklichen. In der Planung und Implementierung digitaler Fachverfahren sowie von E-Government-Anwendungen muss die Bereitstellung offener Datensätze von vornherein mitgedacht werden („Open by Design“), denn nicht jeder Datensatz kann von Hand bereitgestellt werden.

II. Verfahren
Für die Bereitstellung der Rohdaten gilt:

1. Alle Daten einschließlich entsprechender Metadaten sind in elektronischen maschinenlesbaren, strukturierten und standardisierten Formaten zeitnah öffentlich zur Verfügung zu stellen. Die Daten können dafür auf einer durch den Bund zu schaffenden zentralen Open-Data-Plattform veröffentlicht werden. Stellen, die ihre Daten nicht auf der zentralen
   Open-Data-Plattform veröffentlichen, müssen ihre Daten anderweitig entsprechend veröffentlichen. Dabei sind Aggregationen und Modifikationen möglichst zu vermeiden.
2. Die Metadaten zu allen bereitgestellten Daten sind im nationalen Portal GovData einzustellen.
3. Die Daten und die Metadaten sind geldleistungsfrei für die kommerzielle und nicht-kommerzielle Nutzung zur Verfügung zu stellen. Die Nutzung durch die Allgemeinheit muss möglich sein ohne Restriktionen oder Auferlegung von Nutzungsbedingungen, die sich als Barrieren auswirken können.
4. Der Zugang zu den Daten muss möglich sein ohne zeitliche Einschränkung, ohne Identifikation und ohne Rechtfertigung des Handelns.
5. Um den notwendigen Kulturwandel zu befördern, wird eine Stelle zur Beratung zu Fragen der Einführung von Open Data eingerichtet. Die Aufgaben und Befugnisse der Datenschutzaufsichtsbehörden bleiben hiervon unberührt.
6. Die Bundesregierung berichtet alle zwei Jahre an den Deutschen Bundestag über die Fortschritte bei der Öffnung der Datenbestände.
7. Die besonderen Rechtsvorschriften des Bundes, die inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten, bleiben unberührt.

III. Ausnahmen

1. Eine Pflicht zur Bereitstellung der Rohdaten besteht nicht, sofern
   a. zu den Daten kein oder nur ein eingeschränktes Zugangsrecht besteht[3],
   b. die Daten nur bei Nachweis eines rechtlichen oder berechtigten Interesses zugänglich sind[4],
   c. die Daten von Urheberrechten, verwandten Schutzrechten oder gewerblichen Schutzrechten Dritter erfasst werden.
2. Zur Vermeidung unangemessenen Erfüllungsaufwandes bei der Ausnahmeprüfung und -umsetzung der bereitzustellenden Rohdaten werden begründete staatsschutzspezifische Ausnahmen geregelt.
3. Die Veröffentlichungspflicht gilt für Daten, die vor dem Inkrafttreten der Regelung aufgezeichnet worden sind, nur, wenn diese bereits in veröffentlichungsfähigen elektronischen Formaten vorliegen und eine Veröffentlichung keinen unverhältnismäßigen Aufwand für die Behörden darstellt. Hierfür wird eine Übergangsfrist festgelegt.

IV. Haftungsausschluss
Die zeitnahe Bereitstellung von Datenbeständen ohne Aggregation und Modifikation (so genannte Rohdaten) bedingt, dass auch keine Überprüfung auf Fehler oder Ungenauigkeiten stattfindet. Eine Gewähr für die Richtigkeit dieser Rohdaten oder eine Haftung des Bundes bei Nutzung der Daten durch Dritte ist daher ausgeschlossen.

V. Übergangsregelung
Die Veröffentlichung von Daten in elektronischen Formaten bedingt, dass die Daten elektronisch vorliegen. Eine Pflicht zur Digitalisierung wird aus der Verpflichtung zur Bereitstellung der Daten jedoch nicht abgeleitet, da dies zu unverhältnismäßigem Aufwand führen würde.
Gleichwohl ergibt sich aus der Pflicht für die Bundesverwaltung, ihre Akten zukünftig elektronisch zu führen, die Notwendigkeit, alle Daten zukünftig in elektronischen Formaten zu speichern. Die Verpflichtung zur Bereitstellung der Daten gilt für alle Daten, die nach Inkrafttreten des Gesetzes digitalisiert werden.

[1] Als Zivilgesellschaft sind hier alle nicht-staatlichen Akteure zu verstehen, d.h. neben Bürgerinnen und Bürgern vor allem der privatwirtschaftliche Sektor und nicht-staatliche Organisationen.
[2] Zentraler Begriff ist das Wort „Daten“. Anders als in den Informationsfreiheitsgesetzen oder im Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) wird hier nicht der Begriff „Informationen“ verwendet. Der Begriff der „Daten“ soll reine Fakten bezeichnen. Erst indem solche „Daten“ (oder „Fakten“) in einem konkreten Bedeutungskontext interpretiert werden, entstehen daraus Informationen. Die Verwendung des Begriffs „Daten“ rückt die technische Ausrichtung der Regelung in den Vordergrund, während der Begriff der „Informationen“ stärker auf den Inhalt abstellt. Wird beispielsweise auf Basis eines erhobenen Datensatzes eine Statistik erstellt, so ist der ursprüngliche Rohdatensatz zu veröffentlichen (sofern keine Ausnahmegründe vorliegen). Die im Zuge der Statistikerstellung entstehenden Aufzeichnungen und die finale Statistik sind jedoch nicht von der Regelung erfasst. Gleichwohl können auch diese Informationen auf Basis des IWG zur Weiterverwendung veröffentlicht werden (KANN, aber kein MUSS).
[3] Dies gilt insbesondere für die Fälle, in denen an Informationen aus Gründen des Datenschutzes, des Verschlusssachenschutzes, der statistischen Geheimhaltung, der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Sicherheit, weil schutzbedürftige Belange der Sicherheitsbehörden des Bundes betroffen sind, weil sie Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten oder weil sonst einer der in den §§ 3 bis 6 IFG genannten Gründe vorliegt, kein Zugangsrecht besteht.
[4] Die Ausnahmeregelung stellt klar, dass die Verpflichtung zur Bereitstellung von Daten in den Fällen, in denen der Zugang zu den darin enthaltenen Informationen nur bei Nachweis eines rechtlichen (z. B. bei Akteneinsicht im Rahmen eines polizeilichen Ermittlungsverfahrens) oder berechtigten (z. B. wirtschaftlichen) Interesses besteht, nicht gilt.