Strenge Hand gegen Google: Sollen wir Online-Werbung wie den Finanzmarkt regulieren?

Der überwältigende Teil der Werbung, die wir im Netz sehen, läuft über Online-Werbenetzwerke. Über diese Infrastrukturen kann Werbefläche überall im Netz in Echtzeit gekauft und verkauft werden. Der weltweit größte Anbieter ist Google – Werbung ist für den Suchmaschinenkonzern das Kerngeschäft, mit dem er den meisten Umsatz schreibt. Die Marktmacht Googles ist inzwischen auch den EU-Behörden aufgefallen, die Kommission möchte den Werbemarkt in ihrem geplanten Digitale-Dienste-Gesetz schärfer regulieren.

Warum dominiert Google eigentlich den Online-Werbemarkt? Mit dieser Frage beschäftigt sich eine neue Forschungsarbeit von Dina Srinivasan. Die studierte Juristin arbeitete für den weltgrößten Werbekonzern WPP, bevor sie in die Forschung zur renommierten Universität Yale wechselte. In einer früheren Studie zeigte sie auf, warum Facebooks mangelhafter Datenschutz einen unfairen Wettbewerbsvorteil darstellen könnte.

Srinivasans neueste Arbeit wirft die Frage auf, warum für Echtzeit-Werbemärkte nicht ähnlich strengen Regeln gelten wie für Finanzmärkte. Google sei in seinem Werbe-Netzwerk häufig Vermittler und Verkäufer zugleich, Interessenkonflikte seien vorprogrammiert. Mit netzpolitik.org hat Srinivasan darüber gesprochen, welche politischen Schlüsse wir aus der Lage am Online-Werbemarkt ziehen sollten.

Google ist Marktplatz und Händler zugleich

netzpolitik.org: Ihre Forschungsarbeit beschäftigt sich damit, wie Google es geschafft hat, den Markt für Online-Werbung zu dominieren. Google startete 2009 in das Geschäft mit programmatischer Werbung, also dem vollautomatischen und zielgerichteten Ein- und Verkauf von Werbeflächen in Echtzeit. Google schaffte es in kurzer Zeit, ältere Konkurrenz zu überflügeln. Warum vergleichen Sie Googles Dominanz auf dem Online-Werbemarkt mit der Situation auf den Finanzmärkten?

Srinivasan: Auf Werbemärkten, wie auf den Finanzmärkten, können Käufer und Verkäufer nicht einfach direkt an die Börse gehen und sagen: „Hey, ich will das verkaufen, ich will das kaufen.“ Verkäufer, etwa Nachrichtenverlage, müssen über einen Mittelsmann an den Handelsplatz gehen, um zu verkaufen. Käufer, die Inserate schalten wollen, müssen ebenfalls über einen Mittelsmann gehen, um an Handelsplätzen zu kaufen. Was Google getan hat, um seine Handelsplätze schnell zur Nummer eins zu machen, ist, dass es den Marktführer der Makler auf der Verkaufsseite übernommen hat. DoubleClick hatte etwa 50 Prozent des Marktes, als Google es 2008 kaufte. Und zu dieser Zeit war DoubleClick ein neutraler Makler für Werbeflächen. Es leitete Inhalte auf neutrale Weise an Marktplätze weiter.

Google kaufte DoubleClick und begann dann mit der Weiterleitung des Auftragsflusses auf seine eigene Börse, AdX, die erst Ende 2009 gestartet war. Die Yahoo-Börse war etwa fünf Jahre älter und verarbeitete bereits neun Milliarden Werbeaufrufe pro Tag. Man muss sich also fragen, wie Google einen Handelsplatz starten und aus dem Nichts zur Nummer eins auf dem Markt werden konnte. Eines der faszinierendsten Dinge, die ich bei meinen Recherchen gefunden habe, ist, dass [dieser Ablauf] nichts Neues ist. Neue Finanzmakler dürfen allerdings nicht die gleiche Art von Verhalten an den Tag legen, um ihre eigene Börse aufzubauen. Zumindest in den USA haben wir Regeln dagegen, gerade weil es zu Marktverzerrungen führt.

netzpolitik.org: Google bietet Werbekundschaft seine Suche und andere Dienste wie YouTube für Werbung an – das Unternehmen hat damit im Grunde ein ganzes Display-Ökosystem für Anzeigen selbst aufgebaut. Das unterscheidet sich von Finanzmärkten, wo wenig Vergleichbares geschieht. Können Online-Anzeigenbörsen wirklich mit elektronischen Märkten in anderen Branchen verglichen werden?

Srinivasan: Erst in den vergangenen 15 Jahren haben sich die Börsen zu elektronischen Handelsplätzen gewandelt. Es gibt auch viele andere Beispiele aus der Wirtschaft, die zum elektronischen Handel übergegangen sind, zum Beispiel Flugtickets. Auch Veranstaltungstickets, Opernkarten, Sporttickets werden auf Ticketmarktplätzen gekauft und verkauft. Kryptowährungen werden heute auf elektronischen Märkten gekauft und verkauft.

Die Werbung ist nur ein weiterer Sektor, der zum elektronischen Handel an zentralisierten Märkten übergegangen ist. In den USA wird heute über fünfundachtzig Prozent der Anzeigenwerbung auf elektronischen Handelsplätzen verkauft. Es ist ähnlich wie auf den Finanzmärkten, weil A: ein Teil der Wirtschaft auf den Handel an zentralisierten Börsen umgestellt wird, und B: weil Käufer und Verkäufer über Zwischenhändler handeln müssen.

Wenn die Leute an Google denken, denken sie oft nur, dass Google eine Suchmaschine betreibt. Wenn man versteht, dass Google fast sein ganzes Geld mit Werbung verdient, dann ist die nächste Annahme, dass dies daher kommt, dass Google so viele Anzeigen auf YouTube und in der Suchmaschine verkauft. Und das stimmt zum Teil auch. Aber das Nächste, was man verstehen muss, ist, dass Google nicht nur Anzeigenplatz auf seinen eigenen Diensten verkauft. Es verkauft auch Anzeigenflächen auf Millionen anderer Webseiten auf der ganzen Welt…

netzpolitik.org: …wie etwa Zeitungen.

Srinivasan: Ja. Die größten Nachrichtenseiten in so ziemlich jedem Land der Welt verkaufen ihre Werbeflächen über den Marktplatz von Google.

Auf Finanzmärkten ist gefährlich, wenn Leute zu einem Makler gehen und sagen: „Oh, ich möchte ein paar Aktien kaufen“, aber finanzielle Eigeninteressen des Maklers im Spiel sind und er den Kauf darum auf eine bestimmte Aktie lenkt. Broker müssen solche Interessenkonflikte vermeiden. In der Werbung können wir, wenn wir uns die Einnahmen von Google im Laufe der letzten 15 Jahre ansehen, einen sehr einfachen Trend beobachten: Jedes Jahr wird der Einnahmeanteil der Google-Dienste größer, während der Anteil der Werbeverkäufe, der den über zwei Millionen anderen Werbeflächen zugeordnet wird, immer kleiner und kleiner und kleiner wird.

Dafür gibt es verschiedene Gründe. Aber auf der Ebene der Google-Makler findet eine Steuerung und Zuteilung statt. Ein sehr offensichtliches Beispiel, das ich in meinem Papier anführe, ist, als ich mich für ein neues Google-Anzeigenkonto angemeldet habe. Google verlangte von mir, dass ich anfange, Geld für die Google-Suchwerbung auszugeben, bevor ich überhaupt ein Gebot für die Anzeigenplätze der Nachrichtenverlage abgeben konnte. Es gibt also allerlei Möglichkeiten, wie es hier Steuerungs- und Zuteilungsprobleme geben kann. Das ist nur ein Beispiel.

Google sagt: „Keine Sorge, ich werde Geschenke verteilen“

netzpolitik.org: Ein anderes ist, dass laut einem Bericht Google Chrome jetzt Anzeigen auf Nachrichtenseiten blockiert, wenn sie nicht Google-Standards entsprechen.

Als ich Ihre Arbeit gelesen habe, war ich verblüfft, wie offensichtlich Ihr Argument über Interessenkonflikte auf dem Anzeigenmarkt heute klingt. Als Google 2009 DoubleClick kaufte, wie konnten die Wettbewerbsbehörden das geschehen lassen?

Srinivasan: Teil des Problems ist, dass die Wettbewerbsbehörden die Google-Übernahme als etwas Neues und Neuartiges betrachteten. Wenn man die Analogie zwischen der Struktur von Werbemärkten und Finanzmärkten zieht und diese Geschichte Leuten in der Regierung oder der Finanzindustrie erzählt, dann fragen die bloß: „Was haben sich die Wettbewerbsbehörden dabei gedacht?“ Wenn wir einen Finanzmakler hätten, der zu uns käme und sagen würde: „Hey, wir wollen eine Börse betreiben und gleichzeitig dort Broker sein“, dann ist das mit Sicherheit keine gute Sache.

Wenn uns jemand sagt: „Keine Sorge, wir werden nicht mit Insider-Informationen handeln“, sollten wir auf solche Versprechen keinen Deut geben. Auf den Finanzmärkten haben wir klare Trennungsgebote. Makler dürfen nicht mit Börsenleuten sprechen, sie müssen sogar räumlich getrennt sein. Sie müssen sicherstellen, dass sie nicht gegen Auflagen gegen Interessenkonflikte verstoßen. Wenn ich mit Leuten aus der Finanzbranche und auf Finanzmärkten spreche, erscheint ihnen das alles unglaublich offensichtlich.

netzpolitik.org: Ich möchte an dieser Stelle über die Rolle der Presseverlage im Werbe-Ökosystem sprechen. Unsere Studie „Medienmäzen Google“ untersuchte die Geldgeschenke von Google an Verlagshäuser in Europa. Unsere Ergebnisse bestätigten einen breiteren Trend, dass die meisten Medienhäuser in Europa und den USA nach Erlösquellen jenseits von Online-Werbung suchen, weil Werbung das Nachrichtengeschäft schlicht nicht mehr finanzieren kann. Die in Ihrer Arbeit zitierten Zahlen verdeutlichen, dass nach den letzten verfügbaren Daten für das erste Quartal 2020 nur 15 Prozent der Werbeausgaben im Google-Anzeigennetzwerk an Nicht-Google-Dienste gehen. Gibt es etwas, was wir dagegen tun können?

Srinivasan: Sehen Sie, nach der Weltwirtschaftskrise [in den 1930ern] haben wir erkannt, dass es ein Problem mit den Finanzmärkten gibt. Wir haben dann Gesetze beschlossen, um dieses Problem zu lösen. Ich denke, dass es heute Verzerrungen auf dem Werbemarkt gibt. Googles Antwort lautet: „Keine Sorge, ich werde Geschenke verteilen.“ Aber der Markt darf nicht manipuliert werden. Generell sollten wir uns darauf einigen, dass als oberste Priorität Interessenkonflikte gemanagt werden müssen. Es muss Transparenz herrschen, um sicherzustellen, dass niemand betrügt.

„Geben wir Verbrauchern einen Kill-Switch“

netzpolitik.org: Dazu wird die Europäische Kommission in wenigen Tagen ihr Digital Services Act und Digital Markets Act vorstellen. Das Gesetzespaket dürfte neue wettbewerbspolitische Instrumente enthalten, die zur Lösung einiger dieser Probleme beitragen könnten.

Einige Beobachter sind der Meinung, dass das Problem in erster Linie personalisierte Werbung ist und wir zu kontextbezogener Werbung zurückkehren sollten. In Ihrem Beitrag stellen Sie fest, dass ohne Zugang zu persönlichen Daten die Nachfrage nach Werbeflächen abnimmt und die Preise an den Handelsplätzen dramatisch sinken. Was halten Sie von einem Verbot personalisierter Werbung? Ist das überhaupt machbar?

Srinivasan: Wir können Regeln aufstellen, welche Daten übertragen werden. Wir können bestimmte Arten des Zielgruppen-Targeting verbieten. Aber warum lassen wir die Verbraucher, denen das nicht gefällt, nicht einfach aussteigen und ganz auf kontextbezogene Werbung umschalten? Geben wir ihnen einfach einen Kill-Switch. Lassen wir den Markt arbeiten, lassen Sie jeden Verbraucher, dem der Markt nicht gefällt, aussteigen. Am Ende des Tages denke ich, dass wir das effiziente Funktionieren der Märkte unterstützen, indem wir den Entscheidungsspielraum für Verbraucher vergrößern. Es wäre gut, den Verbrauchern die Möglichkeit zum Opt-out zu geben, und zwar auf dieselbe Weise, wie wir den Verbrauchern erlaubt haben, beim Abendessen zu Hause keine automatisierten Telefonanrufe von Roboterstimmen mehr zu erhalten. Übrigens, sind in Europa eigentlich automatisierte Telefonanrufe erlaubt?

netzpolitik.org: Ich habe in meinem Leben noch nie einen gehabt. Ich bin mir nicht sicher, ob das hier erlaubt ist.

Srinivasan: In den USA haben wir Anfang der 2000er Jahre ein Gesetz verabschiedet, mit dem die „Do Not Call“-Liste geschaffen wurde. Wir führten ein nationales Register ein, in das die Bürger ihren Namen und ihre Telefonnummer eintragen konnten [wenn sie keine automatisierten Anrufe kriegen wollen]. Wir diskutieren heute darüber, ob wir den Verbrauchern erlauben sollten, auf kontextbezogene Werbung zu verzichten. Wollen wir paternalistisch sein und die Verbraucher standardmäßig aus der Werbung aussteigen lassen? Damals haben wir die Robo-Anrufe nicht ganz unterbunden, wir haben die Verbraucher gezwungen, zu signalisieren, dass sie aussteigen wollen. Ungefähr 85 Prozent der Gesamtbevölkerung haben sich innerhalb weniger Jahre dagegen entschieden. Das hat die gesamte Branche über Nacht umgebracht. Das war für die Verbraucher eine unglaublich effektive Möglichkeit, ihre Entscheidung dem Markt zu signalisieren.