Neues aus dem Fernsehrat (42): Rundfunkbeitrag zwischen Indexierung, Flexibilität und Aufsicht

Seit Juli 2016 darf ich den Bereich „Internet“ im ZDF-Fernsehrat vertreten. Was liegt da näher, als im Internet mehr oder weniger regelmäßig Neues aus dem Fernsehrat zu berichten? Eine Serie.

Angesichts von bislang über 40 Blogeinträgen in dieser Reihe ist es eigentlich erstaunlich, dass sich noch kein einziger davon primär mit dem vielleicht meistdiskutierten Thema rund um öffentlich-rechtlichen Rundfunk befasst hat: dem Rundfunkbeitrag. Nirgends toben die Framing-Kämpfe so heftig, echauffieren sich die einen über die „Zwangsgebühr“ während Elisabeth Wehling im ARD-Framing-Manual vorschlägt, von einer „Beteiligung“ am „gemeinsamen Rundfunkkapital“ zu sprechen: Rundfunkgebühren seien „nichts anderes als das Beitragen zum gemeinsamen Rundfunkbudget oder auch Rundfunkkapital.“

Die Framing-Fehden enden jedoch nicht bei unterschiedlichen Bezeichnungen für die Haushaltsabgabe. Auch in der Diskussion über die angemessene Beitragshöhe wird fleißig herumgeframed. Wenn sich zum Beispiel Sachsens Ministerpräsident Michael Kretschmer (CDU) für „Beitragsstabilität“ ausspricht, meint er damit tatsächlich eine jährliche reale Senkung des Rundfunkbeitrags in Höhe der Inflationsrate. Verfechter eines „Indexmodells“ wie der Chef der hessischen Staatskanzlei Axel Wintermeyer (CDU) wiederum sprechen sich ebenfalls für „größtmögliche Beitragsstabilität“ aus, verstehen darunter aber jährliche Anpassungen orientiert an der Inflationsrate. Und selbst unter den Befürworter:innen einer Indexierung des Rundfunkbeitrags herrscht Uneinigkeit darüber, welcher Index (z.B. allgemeine Teuerungsrate oder Teuerungsrate im Mediensektor) und welcher Ausgangswert herangezogen werden sollte.

Wie wird über Höhe des Rundfunkbeitrags entschieden?

Als Mitglied des Fernsehrats bin ich bei diesen Debatten vor allem interessierter Zaungast. Aufsichtsgremien wie Rundfunk- und Fernsehräte haben auf die Gestaltung und Höhe von Rundfunkbeiträgen quasi keinen Einfluss. Dass es einen ausreichend finanzierten, öffentlich-rechtlichen Rundfunk geben muss, folgt aus Artikel 5 des deutschen Grundgesetzes. Für die Höhe des Rundfunkbeitrags waren und sind bis auf weiteres Empfehlungen der KEF maßgeblich. Dieser „Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten“ obliegt es zu beurteilen, ob der von von den Sendern alle vier Jahre angemeldete Finanzbedarf angemessen ist.

Die KEF ist damit eine Art Rundfunkrechnungshof. Und wie andere Rechnungshöfe auch, beschränkt sich die KEF keineswegs nur aufs Rechnen, sondern hat und nutzt ihre beträchtlichen Interpretationsspielräume. Konkret führt die KEF die Höhe des Rundfunkbeitrags auf drei Komponenten zurück, die den politischen Charakter von KEF-Empfehlungen schon erahnen lassen:

• Feststellung und Fortschreibung des Bestandes
• Feststellung des Entwicklungsbedarfs und
• Nachweis von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Angesichts dieses Dreiklangs verwies MDR-Rundfunkrat Heiko Hilker in seinem täglichen Mediennewsletter darauf, dass

[d]ie Medienpolitik ohne großen Aufwand die Höhe des Beitrages senken [könnte], wenn sie beschließt, welche Angebote des Bestandes nicht mehr benötigt werden.

Genau an diesem Punkt zeigt sich jedoch eine große Schwachstelle im bisherigen Finanzierungssystem des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – vor allem wenn es um die Finanzierung von Investitionen in neue, digitale Angebote geht. Derzeit werden den öffentlich-rechtlichen Anbietern gesetzlich detaillierte Vorgaben gemacht, welche Angebote sie liefern müssen. ARD und ZDF können deshalb nicht einfach entscheiden, lineare Spartensender wie ZDFInfo oder ARD-alpha zu Gunsten neuer Online-Angebote einzustellen, wie das beim Jugendangebot „Funk“ der Fall war: sowohl die Einrichtung des Jugendangebots als auch dessen Gegenfinanzierung durch die Einstellung zweier Spartensender mussten erst im Zuge von langwierigen Verhandlungen auf Länderebene mit Einstimmigkeitserfordernis gesetzlich beauftragt werden.

Weder Parteipolitisierung noch ‚Rechnungshofisierung’

Deshalb sind Vorwürfe mangelnder Agilität und Innovationsbereitschaft der öffentlich-rechtlichen Sender zwar nicht falsch, aber bis zu einem gewissen Grad voreilig: erst wenn die Gestaltung der Finanzierung größere Freiräume für Umschichtungen, Experimente und digitale Lernkurven vorsieht, kann man auch größere Flexibilität bei der Schaffung neuer digitaler Angebote verlangen (von Einschränkungen wie dem anachronistischen Verbot presseähnlicher Angebote im Telemedienauftrag einmal abgesehen).

Damit eine größere Flexibilisierung beim Mitteleinsatz funktionieren kann, braucht es jedoch zweierlei. Einerseits wird an irgendeiner Form der Indexierung kein Weg vorbeiführen. In der Vergangenheit war es so, dass die Länder den KEF-Empfehlungen gefolgt sind und mehr oder weniger regelmäßig die Beiträge erhöht haben. Wenn aber zukünftig nicht mehr einzelne Angebote gesetzlich beauftragt und deren Finanzbedarfe evaluiert werden sollen, fehlt es am rechtlichen Fundament für die bisherigen KEF-Berechnungen (so bereits 2017 Rundfunkrechtsexperte Matthias Knothe in der Medienkorrespondenz zum Thema). Eine Indexierung der Beitragshöhe würde hingegen einen klaren finanziellen Rahmen vorgeben, in dem die öffentlich-rechtlichen Anbieter ihren Auftrag erfüllen müssen. Die KEF würde dann erst im Nachgang die ordnungsgemäße und sparsame Mittelverwendung kontrollieren. So ein Modell würde die Unabhängigkeit und Staatsferne der Öffentlich-Rechtlichen stärken. Eine Flexibilisierung ohne Indexierung hingegen könnte entweder zu einer Parteipolitisierung (z.B. Blockaden einzelner Länder) oder einer Rechnungshofisierung (z.B. Ausdehnung des inhaltlichen Einflusses der KEF) führen.

Flexibilisierung und Indexmodell brauchen bessere Aufsicht

Andererseits stellen größere finanzielle Freiheitsgrade auch höhere Anforderungen an Rundfunkaufsicht. Wenn die ARD und ZDF freier in der Verausgabung ihrer Mittel sind, müssen Aufsichtsgremien in die Lage versetzt werden, diesbezügliche Entscheidungen nachzuvollziehen und zu kontrollieren. Bis zu einem gewissen Grad ist das heute bereits bei der Verabschiedung von Telemedienkonzepten, also der Gestaltung von Online-Angeboten, der Fall: diese werden von den Aufsichtsgremien und nicht vom Gesetzgeber verabschiedet. Bei einer Flexibilisierung der Mittelverwendung wären derartige Verfahren aber von viel größerer Relevanz und Reichweite.

Dieser Aufgabe können Aufsichtsgremien aber nur dann gerecht werden, wenn sie sowohl staatsferner (z.B. durch Einführung von per Los ausgewählten Rundfunkschöffen) als auch senderferner (z.B. durch klare Trennung von Gremienarbeit und Sendermarketing) organisiert werden als bislang. Insofern sind sich Fragen der Rundfunkaufsicht und der Rundfunkfinanzierung letztlich doch näher, als es auf den ersten Blick scheinen mag.