Wenn das Internet langsamer ist als im Vertrag versprochen: Branche sperrt sich gegen Transparenz

Netzbetreiber locken Kunden mit Angeboten, die Internetgeschwindigkeiten von „Bis zu …“ versprechen. Doch in kaum einer anderen Branche weichen die beworbenen von den tatsächlichen Produkten derart stark ab wie hier. Mit einer Gesetzesänderung könnte die deutsche Politik Abhilfe schaffen.

Wer für zehn Pfirsiche, Äpfel oder MBit/s bezahlt, sollte auch zehn davon erhalten. Leider lösen Netzbetreiber ihre Versprechen aus der Werbung aber nur selten ein. CC BY-NC-ND 2.0, via flickr/Angelo Antonelli

Wer für zehn Pfirsiche, Äpfel oder MBit/s bezahlt, sollte auch zehn davon erhalten. Leider lösen Netzbetreiber ihre Versprechen aus der Werbung aber nur selten ein. CC BY-NC-ND 2.0, via flickr/Angelo Antonelli

Deutsche Netzbetreiber wehren sich mit Händen und Füßen gegen verbindliche und verbraucherfreundliche Regelungen, etwa wenn sie die im Vertrag versprochene Internetgeschwindigkeit nicht liefern können. Entgegen kommt ihnen hierbei die Bundesnetzagentur (BNetzA), die lieber auf Selbstregulation und bereits vorhandene Rechtswege setzt. Das wurde in einer Anhörung des Ausschusses für Wirtschaft und Energie im Bundestag am 7. November deutlich.

Mit der geplanten Änderung des Telekommunikationsgesetzes (PDF) will die Bundesregierung bestimmte Vorgaben der EU-Verordnung zur Netzneutralität umsetzen. Darunter fällt, so heißt es im Text der Verordnung ausdrücklich, „eine klare und verständliche Erläuterung, wie hoch die minimale, die normalerweise zur Verfügung stehende, die maximale und die beworbene Download- und Upload-Geschwindigkeit von Internetzugangsdiensten bei Festnetzen“ ist. Zudem sollen Nutzer informiert werden, wie sich „erhebliche Abweichungen“ auf ihre in der Verordnung verankerten Rechte auswirken – und wenn diese verletzt werden, dann sollen ihnen Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen, um sie einzufordern.

Öffentlicher Druck soll Qualitätswettbewerb befeuern

Zwar räumte BNetzA-Vizepräsident Wilhelm Eschweiler ein, dass die Verordnung den nationalen Regulierern „theoretisch“ die Möglichkeit eröffne, Vorgaben an die Geschwindigkeiten aufzustellen. Ob eine solche Notwendigkeit bestehe, so Eschweiler, müsse aber auf „Grundlage von Fakten“ entschieden werden. „Die Bundesnetzagentur wertet derzeit die im ersten Betriebsjahr der Breitbandmessung erhobenen, umfangreichen Daten aus“, sagte Eschweiler. Aus den Ergebnisse des Endberichts, der Anfang 2017 vorgestellt werden soll und der rund 900.000 Tests umfasst, „kann sich dann gegebenenfalls Handlungsbedarf mit Blick auf die Festlegung von Mindestqualitäten ergeben“.

Offenbar brauche es zunächst aber keine verbindlichen Regeln, hoffte Eschweiler, denn allein die Veröffentlichung der Ergebnisse würde „Druck auf die Anbieter mit schlechteren Werten“ ausüben. Über die Zeit hinaus soll damit ein „Qualitätswettbewerb“ befördert werden und letztlich zu ehrlicheren Angaben und Leistungen der Anbieter führen.

Bereits jetzt stellt die BNetzA Messergebnisse öffentlich zur Verfügung – in der Hoffnung, schwarze Schafe unter den Netzanbietern an den Pranger zu stellen. Lediglich in den dunkelblau gefärbten Abschnitten erreichen Kunden 80 Prozent oder mehr der vertraglich zugesicherten Bandbreite, alle anderen müssen sich mit teils deutlich weniger zufrieden geben. Die Verbraucherschützerin Susanne Blohm spricht von einer "systematisch flächendeckenden Unterschreitung". (Quelle: breitbandmessung.de, Vodafone in Berlin)

Bereits jetzt stellt die BNetzA Messergebnisse öffentlich zur Verfügung – in der Hoffnung, schwarze Schafe unter den Netzanbietern an den Pranger zu stellen. Lediglich in den dunkelblau gefärbten Abschnitten erreichen Kunden 80 Prozent oder mehr der vertraglich zugesicherten Bandbreite, alle anderen teils deutlich weniger. (Quelle: breitbandmessung.de, Vodafone in Berlin)

Keine Einzelfälle, sondern systematisches Problem

Ob medial vermittelter Druck nicht nur die augenscheinliche Passivität der BNetzA rechtfertigt, sondern auch zu besseren Ergebnissen führt, steht freilich in den Sternen. So zeichnete Susanne Blohm vom Verbraucherzentralen Bundesverband e. V. (vzbv) ein ganz anderes Bild und berichtete aus der täglichen Beratungspraxis: „Wir haben ja die Qualitätsstudien der BNetzA, auch eine Studie der EU-Kommission, die ganz klar sagen, dass es zwischen vertraglich vereinbarter Datenübertragungsrate und tatsächlicher Datenübertragungsrate eine große Abweichung gibt. Das heißt, wir haben es hier nicht mit Einzelfallproblemen zu tun, sondern mit einer systematisch flächendeckenden Unterschreitung, die eine Vielzahl der Verbraucher betrifft.“

Deswegen könnten solche Fälle durch das allgemeine Kündigungsrecht nicht abschließend abgedeckt werden, so Blohm. Sie sprach sich entschieden für ein Sonderkündigungsrecht aus. Darüber hinaus zeige die Beratungspraxis, dass gerichtliche Verfahren selten Erfolg versprechen beziehungsweise „Verbraucher langwierige und kostenspielige Rechtsverfahren eher meiden“, erklärte Bohm. Einer der Gründe dafür sei, dass es eben an wirksamen Festlegungen mangele. Man habe es hier mit einem Produkt zu tun, das nicht genau festgelegt sei, etwa in Kilogramm oder Liter, verwies Blohm auf die Argumentation der Netzbetreiber. So müsse in jedem Rechtsverfahren festgestellt werden, ob die Abweichung von der vertraglich vereinbarten Datenübertragungsrate als wichtiger Grund ausgelegt werden kann. „Wir haben hier immer noch die Hürde des unbestimmten Rechtsbegriffs“, mahnte Bohm und forderte eine sektorspezifische Regulierung dieses „sehr spezifischen Produkts“.

Geschädigte müssen auf Kulanz hoffen

Breitbandmessung

So verhält sich die Leitung des Autors. Die vertraglich zugesicherten 100 MBit/s liefert der Kabelanbieter nur selten.

Damit streifte sie allerdings nur die Fälle, die überhaupt bei den Verbraucherzentralen ankommen. Häufig seien Verbraucher auf die Kulanz der Anbieter angewiesen beziehungsweise würden sie die Vertragslaufzeit aussitzen. „Man muss auch bedenken, dass viele Leute, die Probleme haben, eben nicht zu uns kommen oder zur BNetzA und die Dunkelziffer da sicherlich höher liegt“, unterstrich Bohm.

Die schwammige Rechtslage kommt den Netzbetreibern natürlich entgegen, was erklärt, warum sie sich vehement gegen Änderungen zu wehren versuchen. Kunden müssen für gewöhnlich auf ein freiwilliges Entgegenkommen der Anbieter hoffen, wenn sich etwa herausstellt, dass die Leitungslänge die versprochene (und bezahlte) Bandbreite nicht hergibt. Ein einheitliches Vorgehen gibt es in der Branche momentan jedenfalls nicht.

So würden Netzbetreiber sehr individuell mit Kundenbeschwerden umgehen, sagte Solveig Orlowski vom Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (Vatm). Problematisch werde es aus Sicht der Betreiber erst dann, wenn aufgrund von technischen Problemen kurzfristig nichts geändert werden könne. Einige Vatm-Mitgliedsunternehmen würden betroffenen Kunden freiwillig und auf Kulanz ein Downgrade in einen günstigeren Vertrag anbieten, so Orlowski.

„Häufig existiert eine solche Möglichkeit aber leider nicht, wenn der Kunde sich beispielsweise im ländlichen Raum befindet und einen Vertrag über 16 MBit/s hat, dann ist das oft schon die geringste zur Verfügung stehende Bandbreite“, sagte Orlowski. Teilweise würden dann Betreiber ihren Kunden einen Abschlag auf die Rechnung gewähren – aber eben nur auf Kulanz. Eine Kündigung sei in solchen Fällen zwar in der Regel möglich („Kündigung von Dauerschuldverhältnissen“), bringe aber nicht viel, solange kein alternativer Anbieter zur Verfügung stehe, auf den man ausweichen könnte. Im Unterschied zur Verbraucherschützerin Blohm war Orlowski jedoch nicht der Meinung, dass man zusätzlich zu bestehenden Regelungen ein Sonderkündigungsrecht ins Telekommunikationsgesetz aufnehmen sollte.

Überbuchte Leitungen

Freilich liegt ein zu langsamer Internetanschluss nicht immer an einer zu langen Leitung, an technischen Störungen oder an Fehlern auf Kundenseite. So setzen Netzbetreiber auf Mischkalkulationen und binden beispielsweise ihre Standorte selten mit ausreichender Bandbreite für alle daran angeschlossenen Kunden an ihren Backbone an. Das führt besonders in Stoßzeiten, etwa am frühen Abend, zu oft deutlich geringeren Geschwindigkeiten als im Vertrag zugesichert.

Doch ohne eine verbindliche Festlegung, was unter einer normalen, minimalen und maximalen Download- beziehungsweise Upload-Geschwindigkeit zu verstehen ist, lässt sich nur schwer nachweisen, ob ein Anbieter systematisch sein Versprechen aus der Werbung bricht. Diesen nach wie vor weit verbreiteten Missstand soll die EU-Verordnung ebenfalls abstellen helfen. In den dazugehörigen Leitlinien von BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications), in der sich die nationalen Telekom-Regulierer versammeln, stehen sogar konkrete Vorschläge, wie man das ausgestalten könnte: Beispielsweise, indem die normale Geschwindigkeit abseits der Stoßzeiten erreichbar sein sollte, zu 90 Prozent während der Stoßzeiten und zu 95 Prozent über den ganzen Tag verteilt.

Genau dagegen sperrten sich jedoch die als Sachverständige geladenen Industrievertreter. Bei festgelegten Bandbreiten sehe man große Probleme, erklärte Orlowski: „Das führt zu sehr, sehr viel mehr Transparenz als wir bisher jemals hatten“, sagte sie, schränkte aber unmittelbar danach ein: „Allerdings sind das produktbezogene Angaben und keine individuellen“. Soll heißen, eine Änderung der heute üblichen Praxis wäre gut für Verbraucher, allerdings ist jede Leitung anders. Dagegen könne man nun mal nichts machen und deswegen solle man auch nichts ändern.

Unter den Tisch fällt dabei, dass Netzbetreibern dennoch einige Möglichkeiten zur Verfügung stehen, um zumindest abzuschätzen, wie gut sich eine Leitung im Alltag schlagen wird. So lässt sich allein anhand der Luftlinie vom Standort bis zum jeweiligen Haushalt grob ablesen, ob die versprochenen 16 MBit/s erreicht werden können oder nicht.

Festlegung notwendig, um Abweichungen feststellen zu können

Laut Fabian Riewerts von der Deutsche Telekom AG trete das Problem aber ohnehin bloß bei ADSL-Anschlüssen auf. Als einzige Alternative brachte er den Vorschlag ins Spiel, die maximale Bandbreite einfach auf einen knappen Betrag oberhalb der minimalen abzusenken – was natürlich, wie Riewerts selbst umgehend einräumte, nachteilig für die Verbraucher und deshalb abzulehnen wäre.

Thomas Fetzer von der Universität Mannheim begrüßte die in der EU-Verordnung enthaltene Regelung, dass eine dauerhafte und wiederholte Abweichung von der zugesagten Qualität als Mangel und Fehlleistung gelte: „Das ist ein erster Schritt.“ Um jedoch festzustellen, wann eine erhebliche Abweichung vorliege, brauche es natürlich Festlegungen. Fetzer appellierte an die BNetzA, sich an den Vorschlägen von BEREC zu orientieren, die sich als Grundlage gut dafür eignen würden.

Freilich sei es nicht immer einfach, die Ursache einer zu langsamen Internetverbindung zu identifizieren. Der Ansatz, zu konkretisieren, wann das vorliegt, sei aber richtig. „Was wir wollen, ist einen Qualitätswettbewerb zu stimulieren, bei dem die Kunden wissen, was sie bei den einzelnen Anbietern erhalten und dementsprechend ihren Anbieter auswählen“, sagte Fetzer. „Das Grundkonzept der EU-Verordnung, Transparenz mit Sanktionsmöglichkeiten für die BNetzA, wenn es hier zu Verstößen kommt, scheint mir ein verhältnismäßiges Vorgehen zu sein“, so der Rechtsexperte.

Das US-amerikanische measurementlab misst und visualisiert die Geschwindigkeiten von Internetanschlüssen.

Das US-amerikanische measurementlab misst und visualisiert die Geschwindigkeiten von Internetanschlüssen.

Wie messen?

Doch um Abweichungen festzustellen, braucht es eben einen objektiven Standard und die dazu passenden Werkzeuge. Aus Sicht des Digitale Gesellschaft e. V., vertreten durch Volker Tripp, liege der Vorteil des BNetzA-Messtools vor allen Dingen in der Neutralität und Objektivität. „Die Vergangenheit hat gezeigt, dass häufig anbieterseitige Tools zufälligerweise immer ganz genau die vertraglich vereinbarten Geschwindigkeiten ausspucken“, was nicht unbedingt das Vertrauen der Verbraucher stärke. Deswegen müsse die BNetzA ihre Messverfahren weiter „verobjektivieren“, den Netzbetreibern entsprechende Vorgaben machen und ihr Messtool zu einem „Goldstandard für solche Messtools, auch anbieterseitig, erheben“, sagte Tripp.

Der Jurist schloss sich der Verbraucherschützerin Blohm an, die ein mehrstufiges Verfahren und mehrere Messungen über einen längeren Zeitraum forderte. Dadurch ließen sich etwaige Fehlerquellen durch technische oder physische Details ausschließen, betonte Blohm. Mehr Einzelheiten lieferte der netzpolitik.org-Autor Thomas Lohninger im Namen von AKVorrat nach. Messtools müssten auf möglichst vielen Ebenen möglichst offen sein, also etwa auf eine offene Methodologie sowie auf offenen Quelltext setzen, damit auch Dritte nachvollziehen können, was unter der Haube passiert. Zudem wies Lohninger auf die von der EU-Verordnung erlaubten unterschiedlichen Diensteklassen hin, die sich auch in diesem Zusammenhang diskriminierend und verfälschend auswirken könnten. Beispielsweise könnten Netzbetreiber Messtools wie speedtest.net in eine eigene, bevorzugt behandelte Klasse packen und so irreführende Ergebnisse produzieren, die mit den Alltagserfahrungen der Nutzer nur bedingt zu tun hätten.

Ohne objektive und verlässliche Messtools wird es jedenfalls kaum gehen. „In keinem anderen Bereich gibt es so starke Abweichungen, dass man ‚bis zu‘ zehn Äpfel kauft für x Euro und im Grunde das zwar nie erreicht, aber auch nichts daran ändern kann“, sagte der österreichische Netzneutralitätsexperte. Neu erfinden müsse man das Rad jedoch nicht, empfahl Lohninger, sondern könne etwa auf die Erfahrungen des aus den Vereinigten Staaten stammenden „Measurement Lab“ zurückgreifen, das gerade nach Europa expandiere. Das Forschungsprojekt stellt zahlreiche Werkzeuge bereit, die weit mehr feststellen können als bloß die Down- und Upload-Geschwindigkeit des eigenen Internetanschlusses – beispielsweise, ob ein Netzbetreiber bestimmte Anwendungen drosselt oder gar blockiert. Die dabei gesammelten Daten stehen der Öffentlichkeit frei zur Verfügung und werden vom Measurement Lab unter anderem für Forschungszwecke oder anschauliche Visualisierungen genutzt.

Sanktionen derzeit mangelhaft

Aber natürlich bleiben hübsche grafische Darstellungen von Verletzungen der Netzneutralität oder von vertraglich zugesicherten Leistungen zahnlos, wenn Netzbetreiber keine spürbaren Folgen bei Verstößen zu befürchten haben. So sieht denn auch die EU-Verordnung Sanktionen vor, die „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ sein müssen. Damit sollen die Netzneutralität, Transparenzverpflichtungen sowie die Durchsetzung der Regeln abgesichert werden. Wie solche Sanktionen auszusehen haben, bleibt jedoch den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen.

In der jetzigen Form genügt die geplante Gesetzesänderung den europäischen Vorgaben allerdings nicht. Zu Recht monierte bereits der Bundesrat in einer Stellungnahme (PDF, ab S. 11), dass beispielsweise die Sanktionierung von unzulässigen Zero-Rating-Angeboten nicht mehr in der Gesetzesnovelle enthalten ist, im Unterschied zu einem früheren Referentenentwurf.

Daneben bestünden noch eine ganze Reihe von Lücken im derzeitigen Entwurf, erklärte Volker Tripp, etwa im Bereich transparenter Beschwerdeverfahren oder bei Spezialdiensten. Dabei würde es sich um Vorschriften handeln, die „wichtige Verbraucherrechte darstellen und die dementsprechend sanktioniert werden müssen, um ihre Durchsetzung zu gewährleisten“, so Tripp.

Thomas Lohninger wiederum verwies auf einen aktuellen Bericht des „Digital Fuel Monitor„, laut dem 40 Prozent aller Netzbetreiber in der EU Zero-Rating-Angebote verkaufen würden. „Das heißt, wir haben ein flächendeckendes Problem“, sagte Lohninger. Zudem machte er als Vertreter einer österreichischen Organisation auf die Vorbildwirkung Deutschlands aufmerksam, an dem sich viele kleinere Staaten orientierten. Man dürfe dem Gesetz, warnte Lohninger, nicht auf den letzten Metern die Zähne ziehen: „Wenn wir diese [in der EU-Verordnung verankerten] Rechte, die wir uns mühsam erstritten haben, nicht auch bis zu den Nutzern durchdringen lassen, dann glaube ich nicht, dass wir diesem Gesetz ausreichend Rechnung tragen.“

34 Kommentare
  1. A. Nonymous 23. Nov 2016 @ 16:16
      • A. Nonymous 23. Nov 2016 @ 19:11
  2. Stefan Raupp 23. Nov 2016 @ 16:58
  3. Philip Engstrand 23. Nov 2016 @ 18:23
      • Philip Engstrand 25. Nov 2016 @ 14:35
  4. infinarchy 24. Nov 2016 @ 7:31

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