Überwachung

Parlamentarische Kontrolle deutscher Geheimdienste: „Lizenz zur Märchenstunde“

„Verfassungsrechtliche Zweifel“, „riesige Kontrollfreiräume“, „Ausstieg aus den Grundrechten“ – Experten mahnen dringenden Handlungsbedarf bei der Reform des BND an. Ein Vorschlag der Bundesregierung könnte noch vor der Sommerpause vorliegen. Ob er grundrechtliche Anforderungen erfüllt, scheint fraglich.

Prof. Dr. Christoph Gusy, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Verfassungsgeschichte der Universität Bielefeld (Bildquelle: Humanistische Union)

Gleich sechs NGOs hatten sich zusammengetan, um mit einem Fachtag die Debatte um die ausstehende BND-Reform aus zivilgesellschaftlicher Perspektive zu beleuchten und voranzubringen: das Deutsche Institut für Menschenrechte, Amnesty International, die Humanistische Union, Reporter ohne Grenzen, die Internationale Liga für Menschenrechte und das Whistleblower-Netzwerk. Entsprechend gut besucht war die Veranstaltung und prominent besetzt das Podium. Über die „Grund- und menschenrechtlichen Anforderungen an die Kommunikationsüberwachung des Bundesnachrichtendienstes“ herrschte unter den Vortragenden weitgehend Einigkeit. Die Erfüllung dieser Anforderungen scheint jedoch in weiter Ferne.

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Die Reform kommt

So zeigte sich etwa Georg Mascolo, Leiter des Rechercheverbunds von WDR, NDR und Süddeutscher Zeitung in seiner einleitenden Zusammenfassung der politischen Lage erstaunt, dass im Jahr 2016 immer noch nicht feststehe, ob deutsche Geheimdienste wirklich besser kontrolliert werden. Er hätte sich damals nicht vorstellen können, dass man fast drei Jahre nach Snowden immer noch auf politische Konsequenzen wartet. Seiner Wahrnehmung nach gibt es im Bundestag zwar einen parteiübergreifenden Konsens über die Defizite der parlamentarischen Kontrolle der (Aufsicht der Regierung über die) Geheimdienste. Das Parlament sei in Hinblick auf die Auslandsüberwachung des BND und dessen Zusammenarbeit mit der NSA schließlich nicht oder falsch informiert und bewusst „in die Irre geführt“ worden, so Mascolo:

Von dem, was man inzwischen über die Aktivitäten der Geheimdienste weiß, wäre beinahe nichts herausgekommen, wenn es nicht die Arbeit eines Untersuchungsausschuss und von Journalisten gegeben hätte.

Dass es trotz dieser Tatsache immer noch keine Reform der Geheimdienstkontrolle gibt, liegt laut Mascolo daran, dass sich die Regierung nicht einig ist: Auch dort gäbe es Reformwillen, aber ein vom ehemaligen Innenminister und heutigen Finanzminister Wolfgang Schäuble angeführtes Lager stelle sich gegen eine stärkere Kontrolle der Geheimdienste, weil es deren Funktionsfähigkeit gefährdet sähe und keinen „Parlamentsgeheimdienst“ wolle.

Dass überhaupt eine Reform kommt, scheint inzwischen aber außer Frage zu stehen. Das Gesetz soll womöglich noch in diesem Jahr verabschiedet werden. Dem im Publikum anwesenden Bundestagsabgeordneten Hans-Christian Ströbele (Bündnis 90/Grüne) zufolge solle der Entwurf der Bundesregierung nun jedenfalls noch vor der Sommerpause in das Parlament eingebracht werden. Thorsten Wetzling von der Stiftung Neue Verantwortung kritisierte den mangelnden Einbezug der Zivilgesellschaft in den Reformprozess – dies funktioniere selbst in Großbritannien besser. Während die Bundesregierung also an ihrem Vorschlag arbeitet, diskutierten die Referenten bei der Fachtagung vor allem zwei zentrale Herausforderungen für eine grund- und menschenrechtskonforme Ausgestaltung der strategischen Überwachung durch den BND: zum einen die Frage der rechtlichen Grundlagen des nachrichtendienstlichen Handelns im Ausland und zum anderen deren parlamentarischen Kontrolle.

Rechtliche Grundlage oder Ausstieg aus der grundrechtlichen Ausrichtung?

Prof. Dr. Christoph Gusy, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Verfassungsgeschichte der Universität Bielefeld (Foto: CC-BY 2.0 Humanistische Union)
Prof. Dr. Christoph Gusy, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Verfassungsgeschichte der Universität Bielefeld (Foto: CC-BY 2.0 Humanistische Union)

Eine umfassende gesetzliche Regelung der strategischen Auslandsüberwachung durch den BND sei bislang nicht vorhanden, aber dringend notwendig, konstatierten die Verfassungsrechtler Matthias Bäcker und Christoph Gusy. Bäcker sagte, er könne beim besten Willen nicht erkennen, welches Gesetz die Grundlagen für die strategische Auslandsüberwachung regele, also für die Kommunikationsüberwachung von Ausländern im Ausland. Auch dort, wo es eine gesetzliche Grundlage gibt, nämlich für Überwachung mit Inlandsbezug, sei diese defizitär: Das sogenannte G-10-Gesetz, in dem Einschränkungen des in Art. 10 Grundgesetz garantierten Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses geregelt werden, verfehle „in verschiedener Hinsicht die verfassungsrechtlichen Standards“. Insgesamt befinde sich das gesamte Geheimdienstrecht „in beklagenswertem Zustand“, so der Leiter des Zentrums für Angewandte Rechtswissenschaft am Karlsruher Institut für Technologie.

Prof. Dr. Beate Rudolf, Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte (Fotoquelle: Humanistisch Union)
Prof. Dr. Beate Rudolf, Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte (Foto: CC-BY 2.0 Humanistische Union)

Sowohl Bäcker als auch Gusy kritisierten deutlich, dass der Bundesnachrichtendienst das Handeln im Bereich gesetzlicher Lücken durch die Konstruktion eines eigenen Rechts zu legitimieren versuche. Die inzwischen allseits bekannten Weltraum- und Funktionsträger-Theorien aus dem Eigenbaukasten des Geheimdienstes wurden von den Verfassungsrechtlern dementsprechend eindeutig auseinandergenommen. Der BND legitimierte mit ihnen den „Ausstieg aus den Grundrechten“, so Gusy. Geheimdienste seien jedoch auch im Ausland an den Wertekanon des Grundgesetzes gebunden und sollten dort nicht wie Kriminelle agieren. Bäcker verwies zudem darauf, dass Artikel 10 des Grundgesetzes anders als manche andere zum Beispiel nicht explizit als „Deutschengrundrecht“ angelegt sei – verfassungsrechtlich lasse sich also kaum begründen, dass in der Überwachung von In- und Ausländern andere Maßstäbe gelten sollen. In die gleiche Richtung argumentierte auch die Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte, Beate Rudolf. Sie machte unter Verweis auf Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und die Position des UN-Hochkommissariats für Menschenrechte klar, dass das Grundrecht auf Privatsphäre universelle Geltung als Schutz vor staatlichem Handeln habe – es spiele dabei keine Rolle, ob man vor dem eigenen oder einem fremden Staat geschützt werden müsse. Verfassungsrechtler Bäcker brachte die juristischen Plädoyers für eine klare rechtliche Regelung und menschenrechtsorientierte Beschränkung der Arbeit des deutschen Auslandsgeheimdienstes auf den Punkt:

Ein Bundesnachrichtendienst, der den demokratisch und freiheitlich verfassten Rechtsstaat fördern soll, ist selbstverständlich grundrechtlich gebunden und kann auch im Ausland nicht machen, was er will.

„Riesige Kontrollfreiräume“

Genau dies soll eigentlich die parlamentarische Kontrolle der Arbeit der Geheimdienste durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr) und die fallbezogene Grundrechtsprüfung von Überwachungsmaßnahmen durch die G10-Kommission sicherstellen. Der ehemalige Bundesrichter Wolfgang Nešković hält die derzeitige Praxis dieser grundrechtlichen Sicherungsmechanismen jedoch schon allein deshalb für verfassungswidrig, weil das Grundgesetz eine effiziente Kontrolle des nachrichtendienstlichen Handelns vorsehe – die derzeitige Situation lasse sich aber lediglich als „optimale Ineffizienz“ beschreiben. Die Geheimdienste können quasi selbst entscheiden, welche Informationen und Prozesse sie dem Parlamentarischen Kontrollgremium vorlegen, so der ehemalige Bundestagsabgeordnete weiter. Die Bundesregierung sei nämlich lediglich dazu verpflichtet, das Gremium „über die allgemeinen Tätigkeiten“ und „über Vorgänge von besonderer Bedeutung“ zu unterrichten.

Nešković war von 2005 bis 2012 selbst Mitglied des PKGr. Die derzeitige Regelung bezeichnete er als „Lizenz zur Märchenstunde“. Auch der ehemalige Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar konstatierte „riesige Kontrollfreiräume“ in der Arbeit der Geheimdienste. Er betonte unter Verweis auf seine Erfahrungen als Bundesdatenschutzbeauftragter, dass das Problem hier auch struktureller Natur sei: Die Fragmentierung der Kontrolle führe dazu, dass nirgendwo das Gesamtbild im Blick sein könne. „Der Kernbereich dessen, was der BND macht, wird nicht geprüft“, kritisierte auch Thorsten Wetzling vom Privacy Project der Stiftung Neue Verantwortung.

Wolfgang Nešković, Richter am Bundesgerichtshof a. D. und ehemaliges Mitglied des Parlamentarischen Kontrollgremiums
Wolfgang Nešković, Richter am Bundesgerichtshof a. D. und ehemaliges Mitglied des Parlamentarischen Kontrollgremiums (Foto: CC-BY 2.0 Humanistische Union)

Nešković betonte zudem, dass die Abhängigkeit der entscheidenden Politiker im Parlamentarischen Kontrollgremium von partei- und karrierepolitischen Erwägungen ein grundsätzliches Problem darstelle: „Politische Alltagsopportunität siegt über Rechtstreue“, so der ehemalige Abgeordnete. Oppositionspolitiker hätten aufgrund kaum vorhandener Minderheitenrechte zudem wenig Möglichkeiten, im Gremium etwas zu bewegen: Die vorhandenen Kontrollbefugnisse stehen dem Gremium und nicht einzelnen Abgeordneten zu. Auch eine Veröffentlichung bestimmter Sachverhalte bedarf einer Zwei-Drittel-Mehrheit. Öffentlichkeit als Sanktion sei deshalb nur mit Regierungsmehrheit machbar, konstatiere Nešković. Das Parlamentarische Kontrollgremium werde so zu einem „Schönwetterverein“ der Regierung. Die vierköpfige G10-Kommission wiederum, die nicht zwingend mit Bundestagsabgeordneten besetzt sein muss und als einzige die Befugnis hat, laufende Überwachungsmaßnahmen zu beenden, habe viel zu wenig Ressourcen, um den Bundesnachrichtendienst mit seinen über 10.000 Mitarbeitern effektiv zu kontrollieren. Die Mitglieder der einmal im Monat tagenden Kommission bekämen die Akten für die Prüfung der einzelnen Überwachungsmaßnahmen zudem erst am Morgen des Sitzungstages, ergänzte Thorsten Wetzling von der Stiftung Neue Verantwortung.

In welche Richtung geht die Reform?

Grundsätzliche herrschte hinsichtlich zu ergreifender Reformmaßnahmen weitgehende Einigkeit: Neben einer klaren gesetzlichen Regelung der Aufgaben und Kompetenzen des BND auf der einen Seite braucht es mehr Informationsbefugnisse, mehr Sanktionsmöglichkeiten, mehr öffentliche Transparenz und mehr Personal für die Kontrolleure auf der anderen Seite. Insbesondere Nešković, der als parteiloses Mitglied der Fraktion der Linkspartei im Bundestag saß, mahnte unter Verweis auf seine Erfahrungen in der Opposition zudem immer wieder mehr Minderheitenrechte in der parlamentarischen Kontrolle an. Er machte sich zudem stark dafür, dass das Belügen oder Irreführen des Parlaments eine Straftat darstellen solle.

Peter Schaar, Vorsitzender der Europäischen Akademie für Informationsfreiheit und Datenschutz und ehemaliger Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit (Fotoquelle: Humanistische Union)
Peter Schaar, Vorsitzender der Europäischen Akademie für Informationsfreiheit und Datenschutz und ehemaliger Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit (Foto: CC-BY 2.0 Humanistische Union)

Auch was die konkrete strukturelle Umsetzung dieser Maßnahmen angeht, herrschte weitgehend Konsens: Schaar, Nešković und Wetzling machten sich dafür stark, die konkrete Prüfung der Grundrechtskonformität von Überwachungsvorgängen bei der G10-Kommission zu belassen, weil diese sich strukturbedingt durch mehr fachliche Expertise und weniger politische Abhängigkeit auszeichne. Diese Aufgabe ebenfalls direkt dem Parlamentarischen Kontrollgremium zuzuordnen, benannte Wetzling als Gefahr. Er setzte sich stattdessen für mehr Checks-and-Balances in der Geheimdienstkontrolle ein, zum Beispiel in Form eines Bürgerrechtsanwalts, der an den Entscheidungen der G10-Kommission über Abhörmaßnahmen beteiligt wird. Peter Schaar zufolge braucht es in jedem Fall dringend eine bessere Verschränkung der verschiedenen Kontrollregime auf parlamentarischer und juristischer Ebene sowie präventive und quasi-gerichtliche Befugnisse für die Kontrolleure. Es sei schließlich nicht erst seit Snowden bekannt, dass Geheimdienste dazu neigen würden, sich aktiv Freiräume von Kontrolle zu sichern.

Die Einrichtung einer neuen Stelle eines Geheimdienstkontrolleurs, der für den Bundestag die Kontrolle der Geheimdienste übernehme, könne ein Schritt zur Lösung sein, doch hier komme es sehr auf die konkrete Ausgestaltung an, so Schaar. In jedem Fall sei es angesichts des bevorstehenden Ausbaus des europäischen Datenaustauschs wichtig, auch über die deutschen Grenzen hinauszuschauen. „Es gibt etliche Länder, in denen es um die Geheimdienstkontrolle noch schlechter bestellt ist als in Deutschland“, warnte der ehemalige Bundesdatenschutzbeauftragte. Ein positives internationales Beispiel, an dem Deutschland sich hinsichtlich präventiver Kontrolle orientieren könnte, kommt aus Norwegen: Thorsten Wetzling berichtete kurz vor Ende der Fachtagung, dass das Parlamentarische Kontrollgremium in Norwegen seit Mai 2014 befugt ist, die Computersysteme des norwegischen Geheimdienstes NIS zu durchsuchen. Ausnahmen für besonders sensible Informationen kann der Geheimdienst zwar auch dort festlegen, doch die Kontrolle ist laut Eigenaussage der norwegischen Kontrolleure seitdem gründlicher geworden.

Die Vorzeichen dafür, dass solche progressiven Maßnahmen im Reformvorschlag der Großen Koalition berücksichtigt werden, scheinen nach Ansicht der Referenten jedoch eher schlecht. Insgesamt gehe die Entwicklung der letzten Jahre sogar in die andere Richtung: mehr Befugnisse und weniger Kontrolle. Deutlich wird dies laut Peter Schaar etwa am 2015 verabschiedeten Verfassungsschutzgesetz („da müsste es eine Verfassungsbeschwerde geben und da wird es eine Verfassungsbeschwerde geben“). Die Hoffnung auf eine menschenrechtsorientierte und grundrechtssichernde Reform durch die Große Koalition schien bei allen Referenten dementsprechend gering.

Hinweis: Die Audiomitschnitte der Veranstaltung sind beim Deutschen Insitut für Menschenrechte inzwischen verfügbar.

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3 Kommentare
  1. aber ein vom ehemaligen Innenminister und heutigen Finanzminister Wolfgang Schäuble angeführtes Lager stelle sich gegen eine stärkere Kontrolle der Geheimdienste

    Schäuble.
    Unfassbar.
    Einen derartig destruktiven Menschen, der sein ganzes Leben dem Ziel der Durchsetzung einer reaktionären Politik verschrieben hat – und dabei traurigerweise sehr erfolgreich war/ist – findet man kaum ein zweites Mal.

  2. Ich finde es ja witzig, dass es gelungen ist, die Kritik an der auswärtigen Kommunikationsüberwachung gegen deutsche Bürger und Unternehmen in eine Kritik an dem kollaborativen Handeln unseres Auslands-Nachrichtendienstes ab- und umzulenken.

  3. @Alice … Schäuble legt eben viel wert auf seine Privatsphäre!
    … und er möchte eben Wissen, wer diese wann verletzten möchte bzw. verletzt hat, um dann passende Maßnahmen zum Schutz seiner Privatsphäre treffen zu können!
    … ich finde, das es ein gutes politisches Verhältnis darstellt, das Wohl von wenigen oder einzelnen, über das Wohl von vielen zu stellen!
    … genau das ist es, was Eliten (Interessengemeinschaften mit bestimmten Zielen) ausmacht!

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