Die Europäische Kommission hat vergangene Woche Kriterien herausgegeben, nach denen die Mitgliedstaaten zukünftig Kontrollen an den Außengrenzen vornehmen sollen. Das Dokument ergänzt den gemeinsamen „Leitfaden für Grenzschutzbeamte“, der gern als „Schengen-Handbuch“ bezeichnet wird. Dort wird beschrieben, wie die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Grenzkontrollen vornehmen. Das Handbuch soll die europaweiten Kontrollen vereinheitlichen und richtet sich an alle Staaten des Schengen-Raums. Auch wenn Rumänien, Kroatien, Bulgarien und Zypern den Beitritt zu dieser Grenz-Gemeinschaft noch nicht endgültig vollzogen haben, sollen die Regelungen auch für sie gelten. Der Leitfaden ist allerdings nicht bindend und kann durch nationale Regelungen übergangen werden.

Zu den wesentlichen Neuerungen gehören Maßnahmen zum Aufspüren „ausländischer Kämpfer“. Gemeint sind EU-Staatsangehörige, die in Konfliktgebiete ausreisen, um sich dort bewaffneten islamistischen Gruppen anzuschließen. Befürchtet wird auch, dass sie nach Kampfhandlungen wieder in ihre Herkunftsländer zurückkehren und dort Anschläge begehen. Dem soll nun mit mehr Kontrollen der EU-Außengrenzen abgeholfen werden. Diese können an Land- und Seegrenzen, aber auch an Flughäfen erfolgen.

Der Schengener Grenzkodex regelt, dass Angehörige der EU-Mitgliedstaaten („Unionsbürger“) über das Recht auf Freizügigkeit in der Europäischen Union verfügen. Sie dürfen an Außengrenzen lediglich einer Mindestkontrolle unterzogen werden. Deshalb wird gewöhnlich rasch und einfach das mitgeführte Reisedokument angesehen. So wird geprüft, ob das Dokument gültig ist und sich womöglich Fälschungsmerkmale darauf befinden. Ein Abgleich mit Polizeidatenbanken findet normalerweise nicht statt.

BKA liefert Kriterien für die „Risikobewertung“

Das soll sich nun ändern. Möglich ist jetzt, die Interpol-Datenbank über verlorene und gestohlene Dokumente abzufragen. So hatte es Interpol bereits seit Jahren gefordert und schließlich anlässlich des Absturzes des malaysischen Flugzeuges MH 370 durchgesetzt. Dadurch soll die Identität und Staatsangehörigkeit der Kontrollierten zweifelsfrei bestätigt werden. Auch das Schengener Informationssystem (SIS) soll stärker genutzt werden. Mehrere EU-Mitgliedstaaten können „ausländischen Kämpfern“ den Pass entziehen und stattdessen ein limitiertes Reisedokument ausstellen. Dies würde dann im SIS vermerkt.

Allerdings werden die Kontrollen wegen „ausländischen Kämpfern“ nicht an allen Grenzübergängen durchgeführt, sondern sie basieren auf einer „Risikobewertung“. Diese Sammlung von Kriterien wurde unter Mitarbeit des Bundeskriminalamtes ebenfalls von der Kommission erstellt und ist geheim. Soweit bekannt werden beispielsweise Flüge aus der Türkei, dem Libanon, Tunesien und Ägypten als besonders risikohaft betrachtet. Das Gleiche gilt für Länder wie Tschetschenien und einige Balkan-Staaten. Besonderes Augenmerk legen die Kontrolleure dabei auf Männer im kampffähigen Alter, Art und Zustand mitgeführter Kleidung oder ein fehlendes Rückflugticket.

Die neuen Kontrollen können bei „Erhöhung des Risikos“ verstärkt und so lange durchgeführt werden, wie es den Behörden „erforderlich erscheint“. Der Änderung gingen lange Debatten voraus, ob es sich bei den neuen Maßnahmen eigentlich um „systematische Kontrollen“ handelt. Diese wären laut dem Schengener Grenzkodex untersagt. Die Bundesregierung vertritt den Standpunkt, dass die Kontrollen auf Basis einer Risikobewertung lediglich als „anlassbezogen“ zu interpretieren sind. Das gelte auch dann, wenn etwa alle Flüge aus einem bestimmten Land kontrolliert würden. Frankreich hingegen war bislang der Auffassung, dass es sich durchaus um systematische Kontrollen handele und deshalb der Schengener Grenzkodex geändert werden müsste.

Verarbeitung auch von Fluggastdaten

Außer zu „Unionsbürgern“ enthält das erneuerte Handbuch der Grenzbehörden auch Bestimmungen für „Drittstaatsangehörige“. Anders als die rund 500 Millionen EU-Angehörigen durften diese bereits früher einer „eingehenden Kontrolle“ unterzogen werden. Sofern sie ein Visum mitführen, werden ihre Daten nun verpflichtend mit dem Visa-Informationssystem abgeglichen. Auch die Dokumenten-Datenbank von Interpol wird abgefragt. Währenddessen sollen die Grenzschutzbeamten „das Gespräch mit dem Reisenden fortsetzen“ und dessen Verhalten beobachten. Als verdächtig gelten etwa Nervosität, aggressives Verhalten oder „übertriebene Kooperationsbereitschaft“.

Das neue Schengen-Dokument regelt auch den Umgang mit Fluggastdaten. Demnach könnten diese für die stetig aktualisierte „Risikobewertung“ verwendet werden. Unter Fluggastdaten werden entweder die API- oder die PNR-Daten verstanden. API-Daten enthalten lediglich einen eingeschränkten Datensatz. Sie werden von nationalen Behörden vor jeder Landung von Flugzeugen aus bestimmten Drittstaaten gefordert. Auf Druck einiger Mitgliedstaaten will die EU eine eigene PNR-Datensammlung errichten und diese sogar für innereuropäische Flüge nutzen. Allerdings will das EU-Parlament vor der Einführung eines EU-PNR-Systems die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes zu einer ähnlichen Datensammlung mit Kanada abwarten. Dessen ungeachtet regt das „Schengen-Handbuch“ an, die übermittelten PNR-Fluggastdaten auch bei Grenzkontrollen zu nutzen.

Auch die Passagiere von Kreuzfahrtschiffen müssen mit mehr Kontrollen rechnen. Legt ein Schiff aus einem Drittstaat in Richtung EU ab, muss der Kapitän spätestens 30 Minuten nach Auslaufen der zuständigen Behörde des Ankunftshafens im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten die Passagierliste übermitteln. Dies war vergangenes Jahr vor allem von Interpol gefordert worden. Die Polizeiorganisation hatte behauptet, „ausländische Kämpfer“ würden vermehrt auf Kreuzfahrtschiffen reisen, hierfür allerdings keine Belege präsentiert. Aber auch wenn ausschließlich Häfen im Gebiet der Schengen-Staaten angesteuert werden, können die Besatzung und die Passagiere der Schiffe Kontrollen unterzogen werden. Maßgeblich wäre auch hier eine „Bewertung des Risikos für die innere Sicherheit und des Risikos der illegalen Einwanderung“. Das Gleiche gilt für den Frachtverkehr.

Zeitverlust mit technischen Maßnahmen abfedern

Die neuen Maßnahmen dürften sich negativ auf die Dauer der Grenzkontrollen auswirken. Deshalb fordert das „Schengen-Handbuch“ auch mehr Automatisierung, um die verlorene Zeit wieder gutzumachen. So sollen „erforderlichenfalls technische Verbesserungen eingeführt werden“, um die Zeit für die Abfrage der einschlägigen Daten zu verkürzen. Dies beträfe etwa die gesicherte Internetverbindung an kleinen Grenzübergängen. Auch soll die „technische Infrastruktur“ der Grenzübergänge verbessert werden. Genannt werden Passlesegeräte und mobile Endgeräte. Die Bundespolizei hat bereits über 100 solche „Easy Pass“-Kontrollspuren eingerichtet. Im neuen System „Intelligente Grenzen“ plant die EU die Abnahme von Fingerabdrücken und Gesichtsbildern von allen „Drittstaatsangehörigen“. Auch die hierfür anvisierten „e‑Gates“ werden in dem „Schengen-Handbuch“ genannt.

Der Zweck des Systems „Intelligente Grenzen“ wird offiziell mit dem Aufspüren von „Overstayern“ angegeben. Gemeint sind Personen, die mit gültigem Visum einreisen, dieses aber überziehen. Mitunter müssen Visumswillige vor einem neuen Antrag die EU auch eine Zeitlang verlassen. Um die teilweise komplizierte Berechnung der zulässigen Aufenthaltsdauer zu erleichtern, hat die EU-Kommission den „Schengen-Rechner für kurzfristige Aufenthalte“ eingeführt.

Das neue „Schengen-Handbuch“ schränkt die Freizügigkeit in der EU weiter ein. In den vergangenen Jahren hatten Deutschland und Frankreich bereits dafür gesorgt, dass die Binnengrenzen unter den Mitgliedstaaten stärker kontrolliert werden. Ein neuer „Notfallmechanismus“ erlaubt die Wiedereinführung von Grenzkontrollen innerhalb des Schengen-Raums im Falle von zuviel Flüchtlingen. Seit einigen Jahren führen die Polizeien der EU-Mitgliedstaaten mehrwöchige Kontrollaktionen an Bahnhöfen und Flughäfen durch. Auch bilaterale Abkommen höhlen den Schengener Grenzkodex aus. So suchen etwa Beamte der Bundespolizei gemeinsam mit Polizisten aus Österreich in Eisenbahnzügen auf ungarischem und italienischem Hoheitsgebiet nach unerwünschten Migranten.