Subventionen für Breitbandausbau: Wieviel Staat darf’s sein?

Die deutsche Telekom-Branche und ihr Umfeld sind in Aufruhr wie schon lange nicht mehr. Kleine wie große Netzbetreiber, Markt-Experten und Finanzinvestoren sehen den freien Markt bedroht. Einhellig warnen sie vor einem Plan von Verkehrsminister Andreas Scheuer (CSU). Er möchte die alternde digitale Infrastruktur Deutschlands mit staatlicher Unterstützung schneller aufmöbeln als es die Branche bisher geschafft hat.

Künftig soll es auch Subventionen für Gebiete geben, die derzeit als eigentlich gut versorgt gelten. „Alles unter einem GBit soll förderfähig werden“, sagt ein Sprecher des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI). Sollte die Änderung sogenannter Aufgreifschwellen gelingen, wäre das ein Bruch in der deutschen Infrastrukturpolitik – sofern die EU-Kommission dem Vorhaben zustimmt.

Im Kern geht es um die Frage, wie stark der Staat in den Breitbandausbau eingreifen darf. Seit der Liberalisierung des Marktes in den 1990er-Jahren setzt Europa auf die unsichtbare Hand des Marktes: Ehemalige staatliche Telekom-Monopolisten sind nun (teil-)privatisiert, ein „Infrastrukturwettbewerb“ soll den Ausbau marktgetrieben voranbringen, und die Rolle des Staates beschränkt sich zu weiten Teilen auf eine Aufsichtsfunktion mittels ausgelagerter Regulierungsbehörden.

Doch dieser Ansatz hat unübersehbare Lücken, die etwa im Breitbandatlas sichtbar werden. In den vergangenen Jahrzehnten hat sich der Ausbau auf lukrative Ballungsgebiete konzentriert. Aber vor allem in ländlichen Regionen hat ein signifikanter Teil der Bevölkerung weiterhin keinen zeitgemäßen Internetanschluss, weil sich dort das teure Verlegen von Leitungen für die Netzbetreiber nicht rentiert.

Erschwerte Bedingungen für staatliche Beihilfe

Mit schlechter Internetversorgung ist es zum einen schwer, an einer modernen Gesellschaft teilzunehmen – ob es um Facebook oder eine Jobsuche geht. Zum anderen zeigen Studien, dass eine bessere Internetanbindung das Wirtschaftswachstum in der jeweiligen Region anhebt und dieser Effekt auch auf angrenzende Landkreise überschwappt.

Seit Jahren versuchen deshalb Länder und der Bund, mit gemischten Ergebnissen, diese digitale Spaltung zu verringern. Europarechtliche Vorgaben erschweren das: Staatliche Beihilfe ist nur unter besonderen Bedingungen möglich, die von der EU-Kommission genehmigt werden müssen.

Verhältnismäßig einfach ist das noch bei sogenannten „Weißen Flecken“. Darunter fallen Gebiete, wo es entweder keinen Breitbandanbieter gibt, beziehungsweise nur Internetgeschwindigkeiten von unter 30 MBit/s verfügbar sind – und kein privater Anbieter die Region zeitnah ausbauen will.

Auf genau diese Gebiete zielt das 2015 aufgelegte Bundesförderprogramm aus dem BMVI ab. Zwar hat das milliardenschwere Subventionspaket mit allerlei Problemen zu kämpfen, die auch die Überarbeitung Mitte 2018 nicht restlos aus der Welt räumen konnte. Schätzungen zufolge wird es noch bis Mitte der 20er-Jahre dauern, bis das ursprünglich ausgegebene Ziel – 50 MBit für alle bis 2018 – weitgehend erreicht wird.

Grau ist das neue Weiß

Dann allerdings werden die heutigen „Grauen Flecken“, in denen es eine derzeit konkurrenzfähige Internetversorgung gibt, die neuen „Weißen Flecken“ sein. In diesen Gebieten werden sich Bandbreiten von rund 50 MBit/s bis 250 MBit/s im Download buchen lassen. Vom europäischen sowie deutschen Plan, bis 2025 allen Europäern eine Gigabit-fähige Leitung zur Verfügung zu stellen, wäre man freilich meilenweit entfernt.

Dieser Entwicklung will die Bundesregierung augenscheinlich vorgreifen. Das Versprechen aus dem Koalitionsvertrag, nur mehr Glasfaserprojekte fördern zu wollen, hat sie bereits umgesetzt. Damals kündigte sie auch an: „Die Aufgreifschwellen werden wir für eine Förderung an diese Zielvorgaben anpassen.“

Schon seit Jahren geistern Gerüchte herum, dass Deutschland unmittelbar davorstehe, einen einschlägigen Antrag bei der EU-Kommission zu „notifizieren“. Dieses Verfahren ist notwendig, um zu überprüfen, ob staatliche Beihilfen nicht privatwirtschaftlichen Aktivitäten schaden.

Zum aktuellen Stand der Debatte will sich die Kommission nicht äußern, bestätigt aber, „Gespräche mit deutschen Behörden“ über den neuen Plan zu führen. Zuletzt hat die EU-Kommission mehrere Projekte genehmigt, die sich grundsätzlich auf Gigabit aufrüsten lassen, unter anderem in Bayern und Spanien.

Open Access für staatliche geförderte Netze

Gleichzeitig ist nicht allein ein bestimmter MBit-Wert ausschlaggebend. Im Falle von Subventionen sind weitere Vorgaben zu erfüllen. Entsprechend gespickt mit Einschränkungen ist folglich der Entwurf der überarbeiteten Gigabit-Rahmenregelung, die das BMVI im Vorjahr vorgestellt hat.

Demnach darf es in dem jeweiligen Gebiet keine Gigabit-fähigen Netze geben, worunter neben Glasfaser- auch zunehmend Kabelnetze fallen. Der privatwirtschaftliche Ausbau genießt weiterhin ausdrücklich Vorrang, und aktuell getätigte Ausbauinvestitionen sollen für drei Jahre vor Investitionen mit staatlicher Förderung geschützt bleiben.

Selbst wenn diese und andere Vorgaben erfüllt werden sollten und am Ende ein neues Glasfasernetz mit staatlicher Hilfe gebaut wird, sieht das BMVI zusätzliche Maßnahmen vor, die den Markt schützen sollen. So sei ein „wettbewerbliches Auswahlverfahren“ durchzuführen, Teile von ausgeschriebenen Projekten können für den Privatausbau reklamiert werden – und staatlich geförderte Glasfasernetze müssten beliebigen Netzanbietern „offen und diskriminierungsfrei“ nach dem Open-Access-Prinzip zur Verfügung stehen.

Verdrängung privater Investitionen befürchtet

Kritiker stellt dies nicht zufrieden, die Stoßlinie ist so einhellig wie eindeutig. „Es ist davon auszugehen, dass eine Ausweitung der Förderung auf ‚Graue Flecken’ bestehende Infrastrukturen entwertet und private Investitionen verdrängt“, sagt Daniel Richter, Infrastruktur-Experte bei der deutschen Monopolkommission. In erster Linie sind damit VDSL-Leitungen gemeint, welche vor allem die Telekom Deutschland in den vergangenen Jahren mit Vectoring aufgerüstet hat. Unter optimalen Bedingungen und auf kurzen Distanzen können Varianten dieser Technik bis zu 250 MBit/s liefern.

Ein staatlich geförderter Überbau dieser Netze mit echten Glasfaserleitungen würde sie nicht nur entwerten, sagt Richter. Es bestehe auch die Gefahr, dass „der Staat einem später erfolgenden privaten Ausbau zuvorkommt“, so die Wette auf funktionierende Marktmechanismen.

Tatsächlich handelt es sich bei diesen Vectoring-Netzen um halb-moderne Netze. Über Glasfaser sind die jeweiligen Verteilerkästen an der Bordsteinkante angeschlossen, der letzte Streckenverlauf bis zum Haushalt wird hingegen noch über alte Kupferkabel abgewickelt. Die Erwartung lautet, dass diese Anschlüsse über die nächsten Jahre bis Jahrzehnte schrittweise auf „echte“ Glasfaser bis in die Wohnung (FTTH, Fiber to the Home) aufgerüstet werden – abhängig von der Nachfrage auf dem Markt.

Doch um diese ist es derzeit nicht sonderlich gut bestellt. So weist die Bundesnetzagentur in ihrem aktuellen Tätigkeitsbericht darauf hin, dass sich der Ausbau von FTTH-Netzen hierzulande in einem „sehr frühem Stadium“ befinde. Deutschland liegt in internationalen Glasfaser-Vergleichen zwischen Industrienationen abgeschlagen zurück. Doch trotz des Nachholbedarfs dürfe man nicht übersehen, „dass die Nachfrage nach Bandbreiten von über 100 Mbit/s noch sehr schwach ist“, schreibt die Bundesnetzagentur.

Warten auf Marktversagen

Im Grunde würde ein stufenweiser Ausbau aber lediglich die bisherige Ausbaustrategie fortsetzen, anstatt substanziell am bestehenden Rahmen zu rütteln: So wenig Eingriffe in den Markt wie möglich, und falls sich über die Jahre in bestimmten Regionen ein Marktversagen zeigt, dann akzeptiert man zähneknirschend ein beschränktes Ausbauprogramm. Mit geradezu unvermeidbaren Verzögerungen, die Markterkundungsverfahren, EU-weite Ausschreibungen und sonstige Voraussetzungen zwingend mit sich bringen.

„Sofern es darum geht, den Ausbau mit öffentlichen Geldern zu fördern, ist die bisher praktizierte angebotsseitige Förderung, die sich an die ausbauenden Unternehmen richtet, ein grundsätzlich geeignetes und erprobtes Mittel“, sagt Richter von der Monopolkommission. Aber eben nur mit „staatlichem Augenmaß“, warnte das Gremium letztes Jahr in einem Sondergutachten vor den BMVI-Plänen. Schätzungsweise 30 Prozent aller Haushalte würden unter die Aufgreifkriterien der neuen Rahmenregelung fallen, heißt es darin.

In der Branche fand das Gutachten großen Anklang. „Wir begrüßen die Analyse der Kommission ausdrücklich“, sagte Jürgen Grützner, Geschäftsführer des Verbandes der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (Vatm). Fast wortgleich pochte der Bundesverband Breitbandkommunikation (Breko), der die Interessen kleinerer Netzbetreiber vertritt, auf den „Vorrang privater Investitionen in den Glasfaserausbau“. Bei der Telekom Deutschland heißt es: „Vorrangig ist der privatwirtschaftliche Netzausbau zu stärken.“

Mehr Kooperation als Lösungsansatz?

Zwei alternative Lösungsansätze finden dabei besondere Unterstützung aus der Industrie. Um die Nachfrage anzukurbeln, sollten künftig Gutscheine an interessierte Hausbesitzer verteilt werden, denen ein Anschluss derzeit zu teuer scheint. Auf der Angebotsseite wiederum verweist die Branche auf Kooperationsmodelle, die in letzter Zeit immer beliebter werden.

So baut die Telekom Deutschland gemeinsam mit dem Versorgungsunternehmen EWE ein Glasfasernetz in Nordwestdeutschland. Vodafone und Deutsche Glasfaser wollen nun ebenfalls zusammenarbeiten. Und zuletzt haben Deutsche Glasfaser und Deutsche Telekom bekanntgegeben, erstmals miteinander kooperieren zu wollen.

„Die aktuellen Beispiele im Markt zeigen ganz deutlich“, sagt Sven Knapp vom Breko: „Das Geschäftsmodell Glasfaserausbau boomt und wird für Finanzinvestoren, die eine solide Rendite suchen, immer attraktiver.“ Die Politik dürfe in dieser Situation nicht den Fehler machen, den Markt mit weiteren Fördermilliarden zu fluten und so den eigenwirtschaftlichen Ausbau abzuwürgen, so Knapp.

Breitbandmarkt als Spielwiese für Investoren

Tatsächlich sind in den letzten Jahren vermehrt solche Investoren in den deutschen Markt eingestiegen – bei größeren Betreibern wie EWE und Deutsche Glasfaser, aber auch bei mittelständischen Unternehmen wie BBV, Goetel oder Titan Networks. Letzterer Betreiber will etwa den Fonds Primevest Capital Partners mit ins Boot holen, der die Ausbauvorhaben des hessischen Anbieters finanzieren soll.

„Primevest finanziert die passive Infrastruktur und wird der Eigentümer“, erklärte jüngst der Geschäftsführer von Titan Networks der FAZ das Modell. „Wir pachten das Netz, betreiben es und vermarkten die Anschlüsse“. Ein eigens dafür abgestellter Spezialfonds soll innerhalb der nächsten Jahre hunderte Millionen Euro in Glasfaserleitungen in mäßig versorgten Gebieten stecken. Andere Investoren wittern ebenfalls ein gutes Geschäft und erweitern laufend ihren Fremdkapitalrahmen, berichtet die FAZ.

Nun erscheint es ein wenig eigentümtlich, dass ausgerechnet internationale Finanzinvestoren plötzlich als mildtätige Retter auftreten, die endlich die deutsche Breitbandmisere beenden. Ihnen liegt die digitale Spaltung wohl weniger am Herzen als langfristig sichere Gewinne in einem Markt, der nur wachsen kann. Wenn ein Staat aktiv in die Wirtschaft eingreift, nehmen das viele solcher Unternehmen als Bedrohung wahr.

Gut möglich, dass der Vorstoß aus dem BMVI eher als Damoklesschwert als ein weiteres milliardenschweres Ausbaupaket gedacht ist. Schließlich kam erst mit dem aktuellen Förderprogramm sowie eindeutigen, wenn auch überfälligen Weichenstellungen von Regierungspolitikern spürbare Bewegung in den ländlichen Ausbau. „In der Branche besteht mittlerweile, auch aufgrund der Zielvorgabe im Koalitionsvertrag, Einigkeit darüber, dass am Glasfaserausbau in Deutschland kein Weg vorbei geht“, räumt Sven Knapp vom Breko ein.

Kommunaler Ausbau als Vorbild

Vom Klagen der Branche will sich Anke Domscheit-Berg nicht irritieren lassen. Die langjährige Netzaktivistin und nunmehrige Bundestagsabgeordnete für Die Linke sucht die Schuld einerseits bei der verfehlten Breitbandstrategie, durch die der ehemalige Infrastrukturminister Alexander Dobrindt das leichtfertig ausgerufene 50-Mbit-Ziel möglichst schnell erreichen wollte. Damit ist Dobrindt nicht nur kolossal gescheitert. Die Förderung von Vectoring, zitiert Domscheit-Berg einen EU-Rechnungshofbericht, habe aktiv dazu beigetragen, den Glasfaserausbau in Deutschland zu bremsen.

Andererseits könne man einfach keine Zeit mehr verlieren. „Da ganz offensichtlich die kommerziellen Unternehmen völlig überfordert damit sind, Deutschland mit Glasfaser ausreichend zu versorgen, sehe ich auch keine negativen Auswirkungen auf den freien Markt, wenn der Staat Projekte dort fördert, wo gar kein Ausbau durch private Firmen in den nächsten Jahren geplant ist“, sagt Domscheit-Berg.

Allerdings wünscht sie sich, dass der Staat das Gemeinwohl stärker in den Blick nimmt. Denn letztlich füllt das BMVI in den meisten Förderfällen die „Wirtschaftlichkeitslücke“ von Netzbetreibern auf. Damit wird der Ausbau in unrentablen Gebieten für sie attraktiv. Geht es nach Domscheit-Berg, sollten solche Fördermaßnahmen prioritär aber nicht als Förderung der Wirtschaftlichkeitslücke von privaten Unternehmen umgesetzt werden, „sondern als Förderung des kommunalen Breitbandausbaus, also nach dem Muster, mit dem in Schweden sehr erfolgreich ein flächendeckender Ausbau von Glasfaser erreicht worden ist“.