Seit Wochen wird über Corona-Tracing-Apps debattiert: Smartphone-Anwendungen, mit denen via Bluetooth-Signalen Begegnungen mit Menschen erkannt werden sollen, um automatisiert warnen zu können, falls diese Menschen mit dem Corona-Virus infiziert waren. Nachdem es zunächst sehr lange um die (wichtige) Fragen der technischen Umsetzung einer solchen App ging, schwenkte die Bundesregierung schließlich auf einen dezentralen Ansatz um. Damit ist zwar geklärt, wie eine mögliche Corona-Tracing-App praktisch funktionieren würde, aber es stellt sich sofort die nächste Frage: Wenn eine solche App kommt, kann der Staat sie dann überhaupt rechtmäßig betreiben?
Als Antwort auf diese Frage haben VertreterInnen der Zivilgesellschaft am 03. Mai 2020 eigeninitiativ einen Vorschlag für ein Begleitgesetz vorgelegt, das – für den Fall der Veröffentlichung einer Corona-App – entscheidende Leitplanken für den Betrieb und die Nutzung der App einziehen will. Beteiligt an dem Projekt waren AutorInnen und Mitwirkende aus unterschiedlichen fachlichen und politischen Richtungen, darunter der Autor dieses Gastbeitrags.
Warum überhaupt ein „Corona-App-Gesetz“?
Die erste Frage ist natürlich: Braucht es ein solches Gesetz überhaupt?
Die Antwort darauf ist zunächst eine juristische. Jede denkbare Umsetzung einer Corona-App verarbeitet personenbeziehbare (pseudonyme) Daten. Komplett anonym geht es nicht. Das haben Forschende des Forums der InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung (FIfF) e.V. in einer Analyse ermittelt. Rein rechtlich erfordert jede derartige Verarbeitung personenbezogener Daten eine Rechtsgrundlage, also eine Form der Erlaubnis zur Datenverarbeitung. Diese Erlaubnis kann in der Einwilligung der Betroffenen oder in einer gesetzlichen Erlaubnis bestehen.
Im Fall der Corona-Tracing-App wird eine Einwilligung allerdings ganz überwiegend nicht für sinnvoll gehalten. Die europäischen Datenschutzaufsichtsbehörden zum Beispiel haben recht früh in einer gemeinsamen Stellungnahme klargestellt, dass es wohl an der erforderlichen Freiwilligkeit fehlen würde. Das ist einleuchtend, denn letztlich steht die Corona-Tracing-App immer vor der Drohkulisse: Installieren oder staatlich verordneter Lockdown.
Deshalb halten auch die VerfasserInnen des nun vorgelegten Gesetzesentwurfs – anders als einzelne Stimmen aus Verbänden und Politik – es für abwegig, den Betrieb und die Nutzung einer Corona-Tracing-App auf eine Einwilligung der Nutzenden zu stützen. Es braucht vielmehr eine klare gesetzliche Regelung, die Umfang und Grenzen der zulässigen Datenverarbeitung und der zulässigen Zwecke regelt. Das heißt im Umkehrschluss jedoch nicht, dass die App-Nutzung verpflichtend ist. Im Gegenteil: Erst durch eine gesetzliche Regelung kann ansatzweise gewährleistet werden, dass bei der App-Nutzung so etwas wie Freiwilligkeit verbleibt.
Insofern ist der vorgelegte Entwurf auch politisch motiviert. Er regelt nicht nur das „Ob“ einer Corona-Tracing-App, sondern auch das wichtige „Wie“. Angesichts immer neuer Forderungen und Ideen zu möglichen Weiterverwendungen der über die App verarbeiteten Daten könnte eine gesetzliche Regelung den nötigen äußeren Rahmen für die (Weiter-) Verarbeitung der Corona-App-Daten setzen. Auch Zweckbindung, Open Source und ein automatisches Ende der Tracing-Maßnahmen könnten so gesetzlich festgeschrieben werden.
Was steht in dem Entwurf?
Der „Vorschlag für ein Gesetz zur Einführung und zum Betrieb einer App-basierten Nachverfolgung von Infektionsrisiken mit dem SARS-CoV‑2 (Corona) Virus“ umfasst 14 Paragraphen und enthält zunächst Vorgaben zum Ziel des Gesetzes. Das ist deshalb so zentral, weil in der Vergangenheit sehr schnell und sehr allgemein auf den „Schutz des Lebens“ verwiesen wurde. Ein derart abstraktes Ziel macht aber entweder alle staatlichen Maßnahmen erforderlich oder jede Verhältnismäßigkeitsprüfung unmöglich. Mit dem im Entwurf konkretisierten Ziel, die frühe Unterbrechung von möglichen Infektionsketten zu ermöglichen und so die Belastungskapazitäten des Gesundheitssystem vor einer Überlastung zu schützen, wird es hingegen möglich, die Rechtmäßigkeit der mit der App einhergehenden Eingriffe in das Datenschutz-Grundrecht anhand konkreter Ziele zu beurteilen.
Der Entwurf enthält danach Vorgaben für eine bedingungslose Freiwilligkeit der App. Jede auch nur mittelbare Einflussnahme auf die Nutzenden der App, etwa indem man die Teilhabe am öffentlichen Leben von der Nutzung der App abhängig macht oder die App-Verbreitung gar durch die Gewährung von Steuervorteilen fördern will, soll ausgeschlossen werden. Wenn die App-Nutzung tatsächlich ansatzweise freiwillig erfolgen soll, dann braucht es eine solche rigorose Regelung.
Neben formellen Einzelfragen zur Verantwortlichkeit, einer Beschreibung des technischen Verfahrens und Verpflichtungen zu Transparenz sowie Open Source enthält der Entwurf dann auch eine strikte Zweckbindung und eine klare Vorgabe über das Ende der Geltungskraft. Die Zweckbindung ist im Entwurf sehr eng formuliert und soll verhindern, dass ArbeitgeberInnen, VersichererInnen oder staatliche Stellen die Daten in irgendeiner Weise verarbeiten, die über die Ziele des Gesetzes hinausgehen: das Unterbrechen von Infektionsketten in der Corona-Pandemie. Das gleiche Ziel will auch der letzte Paragraph erreichen und empfiehlt, dass ein mögliches Corona-App-Gesetz entweder nach einem Jahr oder sobald der Bundestag die Pandemie für beendet erklärt, wieder außer Kraft tritt. So soll verhindert werden, dass sich die Corona-Tracing-App still und heimlich zu einer Überwachungsinfrastruktur verselbstständigt, für die immer neue Zwecke gefunden werden könnten. Die Corona-Tracing-App soll genau das bleiben, als was sie angekündigt war: eine einmalige Reaktion auf eine pandemische Notlage, nicht etwa ein Testlauf für eine dauerhafte Überwachung.
Was steht nicht in dem Entwurf
Der Entwurf will keine Aussagen darüber treffen, ob ein App-basiertes Corona-Tracing zur Bewältigung der Pandemie überhaupt erforderlich ist. Das ist eine Frage für VirologInnen und EpidemiologInnen, die im Vorfeld und gesondert zu klären ist. Der Entwurf will lediglich für den Fall, dass eine App-basierte Nachverfolgung tatsächlich für sinnvoll beurteilt wird, ein Vorschlag für eine rechtliche Absicherung sein. Die VerfasserInnen sind sich allerdings sehr bewusst, dass eine deutschland- oder gar europaweite Nachverfolgung der alltäglichen Begegnungen von Menschen einen immensen Eingriff in unsere Grundrechte darstellt und nur unter Ausnahmebedingungen wie der aktuellen weltweiten Pandemie überhaupt denkbar sein darf. An die Begründung für die Erforderlichkeit einer solchen Infrastruktur sind daher in jedem Fall höchste Anforderungen zu stellen.
Der Entwurf will ebenfalls keine Aussage über die technische Geeignetheit von Bluetooth-basiertem Kontakt-Tracing treffen. Den VerfasserInnen sind die vielen technischen Probleme bei einer Bluetooth-basierten Lösung durchaus bewusst. Der Entwurf setzt daher selbstverständlich voraus, dass eine Corona-Tracing-App überhaupt technisch geeignet ist. Ist das nicht der Fall, werden also Daten der App-Nutzenden verarbeitet, ohne dass damit überhaupt ein sinnvoller Beitrag zur Bewältigung der Pandemie geleistet werden kann, erübrigt sich ihre Einführung ebenso wie ein begleitendes Corona-App-Gesetz.
Was will der Entwurf erreichen?
Der Entwurf soll vor allem Rechtfertigungsdruck auslösen. Er will zeigen, wie ein auf das Nötigste beschränkter gesetzlicher Rahmen für eine Corona-Tracing-App aussehen würde. Er ist eine Messlatte für den Gesetzgeber: Werden die im Vorfeld immer wieder betonten Beschränkungen der App eingehalten? Bleibt es bei einer rein freiwilligen und zweckgebundenen Nutzung der Daten aus der App? Der Entwurf hat daher selbstverständlich auch eine politische Aussage: gegen schleichend normalisierte Überwachung, gegen Zweckentfremdung, gegen Diskriminierung.
Was passiert jetzt?
Der Entwurf ist vor Veröffentlichung den Fraktionen der CDU, SPD, Grünen, Linken und FDP übersandt worden. Er wurde bisher ganz überwiegend positiv aufgenommen. Die Co-Vorsitzende der SPD, Saskia Esken, lobte ihn auf Twitter als wertvollen Debattenbeitrag, die Linke prüft, ihn in den parlamentarischen Prozess einzubringen und die Grünen forderten – allerdings ohne Bezugnahme auf den Entwurf – die Bundesregierung selbst auf, einen gesetzlichen Rahmen für die Corona-Tracing-App zu schaffen. Auch Mitglieder des Chaos Computer Clubs bewerteten den Entwurf als sinnvolle Zusammenfassung der erforderlichen Begleitmaßnahmen. Als Debattenbeitrag hat er auch in der Fachwelt reges Interesse und konstruktive Diskussionen ausgelöst. Je nachdem wie sich die Debatte um die Corona-Tracing-App in den kommenden Wochen entwickelt, beabsichtigen die VerfasserInnen, das Feedback in einer kommenden Version des Entwurfs aufzugreifen.
Ob es eine gesetzliche Begleitregelung zu einer Corona-Tracing-App überhaupt geben wird, hängt jetzt von zwei Faktoren ab. Erstens liegt es in der Hand der Regierungskoalition, sich klar für oder gegen eine gesetzliche Begleitung der App zu positionieren. Zweitens muss die App überhaupt veröffentlicht werden. Aktuell gehen die mit der Entwicklung beauftragten Unternehmen Telekom und SAP davon aus, dass die App nicht vor Juni startklar ist. Bereits jetzt befinden wir uns in einer Phase der Lockerungen des Lockdowns und es erscheint nicht als fernliegend, dass wir die App im Juni tatsächlich gar nicht mehr benötigen werden. Das ist aktuell auch die Hoffnung des Autors, denn soviel ist klar: Die beste Corona-Tracing-App ist keine Corona-Tracing-App.
