Geheimdienstreform: Vorbereitung für den Ausnahmezustand

Im September 2025 verkündete Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU): „Wir sind nicht im Krieg, aber wir sind auch nicht mehr im Frieden.“ In der gleichen Woche forderte der CDU-Abgeordnete Roderich Kiesewetter mit Blick auf russische Drohnen in europäischem Luftraum, man müsse den Spannungsfall ausrufen. Das ist die Vorstufe des Verteidigungsfalls, bei der bereits eine Wehrpflicht wieder in Kraft treten würde. Ein in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie eingetretener Zustand, der Vorbereitungen zur Landesverteidigung ermöglichen soll.

Die Botschaft beider Äußerungen: Der lange angenommene friedliche Normalzustand existiert nicht mehr, Gesellschaft und Politik müssen sich darauf einstellen.

Eine Mehrheit, die Kiesewetters Schlagzeilen-trächtige Forderung unterstützte, fand sich nicht. Schon gar keine Zweidrittelmehrheit im Bundestag, der einen solchen Spannungsfall feststellen müsste. Doch Wehr- und Kriegstüchtigkeit als wichtiges Ziel ist seitdem nicht nur in Reden und Interviews von Sicherheitspolitiker:innen eingesickert. Sie findet sich auch in neuen Gesetzen. Darunter die geplante Geheimdienstreform, ein fast 700 Seiten schwerer Koloss, die zivilgesellschaftliche Verbände und andere Fachleute etwa als „uferlos“ und „in Teilen verfassungswidrig“ kommentieren.

Einige der neuen Regelungen für den Bundesnachrichtendienst (BND) und das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) drehen sich darum, was passiert, wenn es zu einen Verteidigungs‑, Spannungs- oder Zustimmungsfall kommt. Denn dann sollen die deutschen Geheimdienste noch mehr dürfen als von der Reform sowieso schon vorgesehen – während die zugehörige Kontrolle gegen Null geht. Besonders dem BND würde in diesem Fall ein immenser Befugnisaufwuchs zuteil. „Der Bundesnachrichtendienst wird unmittelbar in die (aktive) Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland eingebunden“, heißt es in der Begründung zu dem Gesetzentwurf. Um „technische, strukturelle oder organisatorische Voraussetzungen“ soll er sich auch schon vorher kümmern.

Im Ernstfall dürfte der Auslandsgeheimdienst dann öffentliche und nicht-öffentliche Stellen zur Mitwirkung verpflichten. Das heißt einerseits, er könnte – so steht es in der Begründung als Beispiel – das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik bitten, ihm „bei der Umleitung von Telekommunikationsverkehren zu unterstützen“. Auf der anderen Seite kann der BND Unternehmen verpflichten, ihm zu helfen. Eine solche Hilfe kann viele Formen annehmen. Der Geheimdienst könnte Personal aus der Privatwirtschaft in Anspruch nehmen, wenn er etwa IT-Fachleute oder Sprachmittler:innen braucht. Er könnte auch IT-Systeme von Tech-Unternehmen und die darüber fließenden Daten mitnutzen. Oder gleich in Räumlichkeiten der Privatwirtschaft einziehen.

Auch der Bundesverfassungsschutz bekäme neue Möglichkeiten. Privatunternehmen müssten ihm „Auskünfte und technische Unterstützung“ geben, er dürfte Minderjährige als V‑Personen anwerben und wird mehr und mehr zur Polizei.

Schranken und Kontrolle fallen weg

Schwellen für den Einsatz von Geheimdienstinstrumenten fallen im Verteidigungs‑, Spannungs- oder Zustimmungsfall weitgehend weg. Der BND dürfte dann auch direkt Daten aus der Kommunikation mit Anwält:innen, Journalist:innen oder Seelsorger:innen verarbeiten. Das ist sonst grundsätzlich verboten. Außerdem fallen Schranken für Daten mit Inlandsbezug, während er sonst rein innerdeutsche Kommunikation in der Regel nicht überwachen darf.

Um dem BND zusätzlich Arbeit zu ersparen, würden auch fast alle Protokollierungs- und Dokumentationspflichten sowie große Teile des Kontrollapparats abgeschaltet. Im Verteidigungsfall entfallen sogar jegliche Vorabkontrolle und jegliche Mitteilungspflicht an den Unabhängigen Kontrollrat.

Auch der Bundesverfassungsschutz dürfte im Ernstfall die „Datenpflege in Dateisystemen“ großteils links liegen lassen, „wenn sie mit zusätzlichen Verwaltungsaufwänden verbunden sind.“ Datenschutzkontrollen können eingeschränkt werden und der Unabhängige Kontrollrat könnte dem Inlandsgeheimdienst Pauschalfreigaben für Maßnahmen erteilen, die sich ähneln.

Hendrik Hegemann, der am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg unter anderem zu innerer Sicherheit forscht, sieht in der Kontrolleinschränkung ein Problem. „Die Kontrolle von Nachrichtendiensten ist sowieso schon eine herausfordernde Tätigkeit“, so der Politikwissenschaftler. Das liege zum einen an der personellen Ausstattung der Kontrollgremien, die nicht mit dem Apparat der Geheimdienste mithalten kann. Zum anderen aber auch an der riesigen Menge an Daten, die die Dienste verarbeiten. Wenn dann noch viele Protokollierungs–  und Berichtspflichten wegfallen, käme das „on top zu schon bestehenden Herausforderungen“.

Auch der frühere Bundesdatenschutzbeauftragte Ulrich Kelber kritisiert die weitreichenden Ausnahmen im Kontrollregime: „In einer akuten Krise ist sicherlich Flexibilität im Handeln notwendig“, schreibt er. „Doch ohne verlässliche Aufzeichnungen ist nicht nur die laufende Aufsicht erschwert. Auch eine spätere Prüfung durch Gerichte, Parlament und Untersuchungsausschüsse wird unmöglich.“ Das heißt: Was der BND im Ernstfall täte, würden sowohl die Öffentlichkeit als auch Kontrollinstanzen wohl niemals erfahren. Nicht einmal eine nachträgliche Diskussion wäre dann möglich.

Doch was sind eigentlich die Voraussetzungen dafür, dass die rechtsstaatlichen Hürden für den Geheimdienst derart abgebaut werden?

Was sind Verteidigungs‑, Spannungs- und Zustimmungsfall?

Der Verteidigungsfall tritt dann ein, wenn Deutschland „mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“. Im Regelfall braucht es eine Zweidrittelmehrheit des Bundestages, um den Verteidigungsfall auszurufen. Er beschert dem Bundeskanzler etwa die Befehls- und Kommandogewalt über das Militär, Bundestag und Bundesrat schrumpfen im Krieg auf ein Notparlament mit dem Namen „Gemeinsamer Ausschuss“ zusammen. Das alles und mehr regelt das Grundgesetz.

Weniger genau beschreibt die Verfassung den Spannungsfall, die Vorstufe des Verteidigungsfalls. „Was das genau ist und was daraus folgt, ist gar nicht so klar“, sagt Politikwissenschaftler Hegemann. „Die Logik dahinter ist: Man muss nicht warten, bis feindliche Armeen mit ihren Panzern die Grenze überschreiten. Sondern man darf bestimmte Schritte davor schon einleiten: Etwa dafür sorgen, dass Lebensmittel und Energie vorgehalten werden oder Krankenhäuser sich vorbereiten.“

Welche Voraussetzungen dafür genau gelten, definiert das Grundgesetz nicht. Doch auch hier müssen zwei Drittel der Abgeordneten zustimmen.

Anders sieht das beim Zustimmungsfall aus, vereinfacht gesagt ist das so etwas wie ein teilweiser Spannungsfall. „Der Zustimmungsfall wird dann relevant, wenn der Bundestag einzelne Regelungen in Kraft setzen will, die im Spannungsfall gelten würden, aber den Spannungsfall insgesamt noch nicht ausrufen will“, sagt Hegemann. Für diese einzelnen Regeln reicht dann wie bei regulären Gesetzen grundsätzlich eine einfache Mehrheit im Parlament.

„Orientierung“ am Grundgesetz

Das geplante BND-Gesetz formuliert für alle drei Fälle Regeln. Vor allem aber ändert es den Mechanismus, wie der Zustimmungsfall für das BND-Gesetz ausgelöst werden kann. Das soll sich am Zustimmungsfall aus dem Grundgesetz „orientieren“, aber umgeht dabei das Plenum des Bundestags.

An die Stelle eines regulären parlamentarischen Verfahrens soll nämlich ein Vorschlag der Bundesregierung treten, dem das Parlamentarische Kontrollgremium zustimmen müsste. Dann könnten einzelne oder alle Regelungen des Gesetzes zum Spannungs- und Verteidigungsfall „freigeschaltet“ werden. Dass der Bundestag als Ganzes dabei außen vor bliebe, hat noch einen weiteren Effekt: „Eine Veröffentlichung ist nicht vorgesehen. Eine öffentliche politische Diskussion findet damit auch nicht statt“, schreibt der frühere Ministerialdirektor Peter Schantz in einer Stellungnahme auf Bitte der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF).

Das heißt: Es könnten Kontrollen wegfallen und Kompetenzen in Kraft treten, ohne dass es jemand mitbekäme. Schantz bewertet die Konstruktion als verfassungswidrig. „Derart weite und unbestimmte Befugnisse und Grundrechtseinschränkungen sind daher nicht mit dem Grundgesetz vereinbar“, so Schantz.

Auch Ulrich Kelber bezeichnet den eigens für den BND formulierten Zustimmungsfall als „verfassungsrechtlich fragwürdige Machtverschiebung weg vom gewählten Parlament“.

Doch was wäre eine gute Lösung für den Ernstfall? Hegemann sieht das grundsätzliche Problem, dass Notstandsgesetze nicht gut zu hybriden Angriffen wie etwa Attacken auf IT-Systeme, Sabotage oder Desinformationskampagnen passen. „Hybride Angriffe haben keinen klaren Anfang und kein klares Ende“, so Hegemann. „Das ist anders, als es bei den Notstandsregeln gedacht war. Da ging man davon aus: Ein Notstand tritt ein und irgendwann endet er.“ Er glaubt daher nicht, dass es die Antwort sein kann, Notstandsregelungen, die für den Fall klassischer bewaffneter Konflikte gedacht waren, im Fall derartiger Bedrohungen zu nutzen. Aber – so der Forscher – man befinde sich da in einem Dilemma. „Wir müssen uns unterhalb dieser Schwelle Möglichkeiten überlegen, die gleichzeitig nicht der Normalzustand sind.“ Dann aber mit geregelter Kontrolle und Dokumentation.

Die geplanten Änderungen für die Geheimdienste befinden sich derzeit im Stadium eines Referentenentwurfs. Das bedeutet, sie sind innerhalb der Regierung noch nicht final abgestimmt. Ein Kabinettsbeschluss ist derzeit für Mitte August geplant. Dann kann die Bundesregierung ihren Entwurf dem Bundestag übergeben, der nach der parlamentarischen Sommerpause seine Arbeit am Entwurf beginnen kann.