Netze

Aufbau öffentlicher WLAN-Netze – Berliner Erfahrungen und Perspektiven

Berlin hat von der Senatskanzlei hundert öffentliche WLAN-Hotspots organisiert bekommen. Das ist aber zu wenig, findet der ehemalige Direktor der Landesmedienanstalt Berlin-Brandenburg und fordert mehr Engagement und politische Priorität für digitale Infrastrukturen.

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Dies ist ein Gastbeitrag von Hans Hege, der sich als früherer Direktor der Medienanstalt Berlin-Brandenburg mit WLAN-Projekten befasst hat.


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Berlin ist mehr als seine Senatskanzlei

Das von der Berliner Senatskanzlei geförderte Free-WiFi-Projekt ist holprig gestartet. Es gab große Töne („einzigartig in Deutschland, digitale Hauptstadt“), in der Praxis aber technische Probleme. Gravierender ist: Nur wenige der zunächst eingerichteten Hotspots sind wirklich im öffentlichen Raum und damit für alle Berlinerinnen und Berliner und ihre Gäste zugänglich. Der Schwerpunkt liegt auf Jugend- und Senioreneinrichtungen bis hin zum Seniorenschachclub in Steglitz.

Berlin als WLAN-Schlusslicht zu betrachten, wäre dennoch falsch. Berlin ist mehr als seine Senatskanzlei. Schließlich wurden die ersten breitbandigen und einfach (ohne persönliche Daten) zu nutzenden Hotspots im öffentlichen Raum schon 2012 errichtet, auf Initiative der Medienanstalt Berlin-Brandenburg (mabb), von Kabel Deutschland in Berlin und Potsdam. 100 sind nach wie vor im Betrieb, an Orten mit großem öffentlichen Verkehr. Der Erfolg des Berliner Projekts hat den Anstoß dazu gegeben, dass auch Städte wie München und Hamburg inzwischen solche Hotspots haben.

Noch dynamischer hat sich der Freifunk in Berlin entwickelt, dessen Backbone die Medienanstalt ebenfalls gefördert hat. Inzwischen gibt es über 600 Zugangspunkte.

Trotzdem bleibt viel zu tun, um öffentliches WLAN als Teil der digitalen Infrastruktur der Hauptstadt zu entwickeln. Berlin ist zurückgefallen und muss aufholen.

Natürlich kann man Internet auch über die Mobilfunknetze nutzen, aber die Volumengrenzen sind schnell erreicht, insbesondere wenn man audiovisuelle Inhalte wie Medien nutzt (daher die Initiative der mabb). Zuhause und am Arbeitsplatz hat die WLAN-Nutzung dramatisch zugenommen, aber bei der Nutzung unterwegs gab und gibt es Lücken.

Öffentliches WLAN ist auch eine Sicherung gegenüber allen Formen der Einschränkung der Netzneutralität, wie sie nach wie vor besonders beim mobilen Internet drohen, wenn man es über die Netze der dominierenden Telekommunikationsunternehmen bezieht.

An der Berliner Entwicklung lässt sich demonstrieren, vor welchen Herausforderungen die freie Internetnutzung über WLAN im öffentlichen Raum steht. Die Analyse ist Voraussetzung für erfolgversprechende Zukunftsstrategien. Dabei sollte man drei Fallgestaltungen unterscheiden, die jeweils eigene Anforderungen stellen:

  • WLAN im öffentlichen Raum außerhalb von Gebäuden und Verkehrsmitteln,
  • WLAN in öffentlichen Einrichtungen und Gebäuden,
  • WLAN im öffentlichen Nahverkehr.

WLAN im öffentlichen Raum

Freifunk

Ein erfolgreiches Beispiel digitaler Infrastruktur in Berlin ist Freifunk: Durch das Engagement der Bürgerinnen und Bürger, ohne Bezahlung, aber unterstützt von gemeinnützigen Einrichtungen, die z. B. auf Kirchen oder Rathäusern die notwendige Zugangspunkte zur Verfügung stellen. Über den Internetzugang hinaus entwickelt Freifunk die lokale Kommunikation. Technische Innovationen sind bei ihm nicht von kommerziellen Interessen abhängig.

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Aufbau öffentlicher Hotspots aus öffentlichen Mitteln, wie dies inzwischen viele Tourismusregionen praktizieren. Dabei müssen Vergabe- und Wettbewerbsregeln beachtet werden. Nach der Neuordnung der Störerhaftung könnten öffentliche Gebäude verstärkt dafür genutzt werden, die jeweilige Umgebung mit einem WLAN ohne komplizierte Anmeldeprozeduren zu versorgen. Berlin hat für öffentliche Hotspots nicht so viel Geld wie Bayern und auch kein leistungsstarkes aus den früheren Stadtwerken hervorgegangenes Telekommunikationsunternehmen. Daher war und ist es richtig, nach Anreizen für kommerzielle Unternehmen zu suchen, die den öffentlichen Haushalt entlasten können.

Anreize für kommerzielle Unternehmen

Unternehmen werden nur in öffentliches WLAN investieren, wenn ihnen das einen den Aufwendungen entsprechenden Vorteil bringt, mindestens in der Kommunikation.

Bisher gibt es kein Beispiel eines erfolgreichen Geschäftsmodells, das auf WLAN-Entgelte der Nutzer setzt. Die meisten Nutzer haben schon einen Vertrag für einen Festnetzanschluss und/oder den Mobilfunk. Daneben lässt sich kein eigenständiges Geschäftsmodell mit kostenpflichtigen WLAN-Anschlüssen entwickeln, zumal die Mobilfunkunternehmen ein Eigeninteresse daran haben, dass die von ihnen inzwischen aufgebauten, vergleichsweise günstigen WLAN-Kapazitäten genutzt werden (Data offloading), und deshalb Zusatzoptionen für WLAN unterwegs für ihre eigenen Kunden anbieten.
Auch der Ansatz zur Finanzierung von WLAN über Sponsoring und über Werbung, die an sich leicht lokalisierbar wäre, ist bisher kein Erfolgsmodell. Das von der Senatskanzlei unterstützte Projekt setzt trotzdem darauf und macht einen neuen Versuch.

Je niedriger die Kosten für ein Unternehmen sind und je mehr Anreize die öffentliche Hand bieten kann, desto größer ist die Chance auf ein Engagement beim freien WLAN.

Entscheidender Kostenfaktor für die Versorgung des öffentlichen Raums sind geeignete Zugangspunkte. Die brauchen zweierlei: einen Stromanschluss und einen leistungsfähigen Internetzugang. Und müssen im Freien bei jedem Wetter funktionieren.

Die Planungen der Berliner Wirtschaftsverwaltung setzten um 2010 auf die Nutzung von Straßenlaternen und Ampeln, scheiterten aber an Sicherheits- und Denkmalschutzbedenken der anderen Verwaltungen.

Die Wartehäuschen der BVG, mit Außenwerbung finanziert, waren ein weiterer Ansatz, und könnten es in Zukunft wieder werden, wenn man in einem transparenten Ausschreibungsverfahren die Nutzung für die WLAN-Versorgung vorgibt.

Nicht nur in Berlin gibt es allerdings das Problem, dass man mit der Privatisierung zu weit gegangen ist und öffentliche Interessen vernachlässigt hat, also den öffentlichen Raum nicht mehr so gut nutzen kann, wie dies eigentlich notwendig wäre. Geeignete Hinweise auf freie Hotspots, wie sie im Ausland üblich sind, kann man in Berlin nicht realisieren, weil der Senat auch die Möglichkeiten der Information im öffentlichen Raum weitgehend privatisiert hat.

Die Nutzung geeigneter öffentlicher Gebäude in der Nähe frequentierter Straßen und Plätze kann die WLAN-Verbreitung unterstützen, wie schon das Beispiel Freifunk zeigt. Ohne solche ehrenamtliches Engagement und eine Förderung wie durch die mabb aber ist es schwieriger, Daten- und Stromanbindung sowie die Kosten der Nutzung zu refinanzieren. Das Projekt der Senatskanzlei versucht immerhin eine Entlastung bei der Nutzung öffentlicher Gebäude.

Einen natürlichen Vorteil hat, wer schon über Infrastrukturen im öffentlichen Raum verfügt, die Strom- und Datenzugang haben. Nach einem entsprechenden Interessenbekundungsverfahren der mabb hat Kabel Deutschland die Nutzung der Kabelverteiler vorgeschlagen, die zusätzlich als Hotspots ausgerüstet werden konnten. Die mabb hat einen kleinen Teil der Investitionskosten als technische Innovation gefördert und dafür die kostenfreie und zeitlich unlimitierte Verbreitung von Medieninhalten durchgesetzt. Nachdem Vodafone Kabel Deutschland erworben hatte, wurden die Hotspots weitergeführt, aber bisher nicht erweitert.

Bei den führenden Telekommunikationsunternehmen dominiert die Strategie, die eigenen Kunden zu bedienen. Sowohl die Telekom als auch Vodafone unterstützen Homespots, bei denen individuelle Router in den Wohnungen für Dritte geöffnet werden (was z. B. in Frankreich schon lange praktiziert wird). Für eine öffentliche Versorgung ist dies nur eingeschränkt, weil eben nur für Kunden dieser Unternehmen nutzbar. Einer Öffnung steht das Interesse entgegen zu verhindern, dass etwa Nachbarn auf den eigenen Vertrag zur Internetnutzung verzichten. Der an sich zukunftsweisende Ansatz der Sharing Culture, wie ihn der Freifunk praktiziert, wird von den Telkos nicht unterstützt, weil sie Einzelverträge verkaufen wollen, auch wenn die gemeinsame oder genossenschaftliche Nutzung für die Bürger günstiger wäre.

Ansätze für mehr freie Hotspots im öffentlichen Raum

Für die Weiterentwicklung des WLANs im öffentlichen Raum sehe ich zwei Ansätze, die allerdings nur mit einer entsprechenden Unterstützung durch Politik und Bürger realisiert werden könnten:
Zunächst die Öffnung der Telefonzellen, die für ihren ursprünglichen Zweck nicht mehr gebraucht werden, aber ideale Hotspots sind (und zum Beispiel New York zu offenen Internetzugangspunkten umgebaut werden).

Es ist einer der Geburtsfehler der Privatisierung der Telekom, dass man ihr die Telefonzellen überlassen hat, die sie für ihre Kunden auch als Hotspots ausbaut, dass es aber dort keine auch nur begrenzte freie Nutzung für andere gibt (eine Ausnahme wurde für Hamburg gemacht). Eine proprietäre Nutzung des öffentlichen Raums muss keine Dauerlösung sein, sondern kann wie andere Übertreibungen der Privatisierung für die Zukunft geändert werden. Wer den öffentlichen Raum nutzt, sollte auch entsprechende Verpflichtungen für die Allgemeinheit übernehmen.

Zweiter Ansatz ist der einfache freie Zugang zu allen öffentlichen Hotspots. Es ist nichts dagegen einzuwenden, dass der jeweilige Betreiber seinen eigenen Kunden erweiterte Möglichkeiten einräumt, aber es sollte eine mit der Nutzung des öffentlichen Raums verbundene Verpflichtung für jeden Betreiber sein, auch anderen jedenfalls für eine begrenzte Zeit und ohne aufwändiges Anmeldungsverfahren die Nutzung zu ermöglichen. Die Senatskanzlei hat für ihre Förderung nach dem aktuellen Ansatz einen einzigen Bewerber ausgewählt, aber man kann bezweifeln, dass dieser jemals das gesamte Gebiet innerhalb des S-Bahn-Rings versorgen wird. Dies ist auch nicht notwendig, weil es schon heute andere Betreiber gibt. Nur sollte es dem Nutzer möglich sein, ohne jeweils neue Anmeldung alle Hotspots aller Betreiber nutzen zu können.

Dank Störerhaftung kaum offene WLANs in Deutschland
Dank Störerhaftung kaum offene WLANs in Deutschland

Es war allerdings ein Irrweg der Senatskanzlei in einer früheren Phase, auf eine gemeinsame Gesellschaft für den Betrieb von Hotspots zu setzen, bei der sich die Kunden hätten anmelden müssen. Keines der großen Unternehmen war bereit, Kundendaten zur Verfügung zu stellen, die Planungen der Senatskanzlei haben dadurch einen erheblichen Rückschlag erlitten.

Was aber technisch und wirtschaftlich möglich wäre, entsprechend den Roaming-Vereinbarungen im Mobilfunk, sind Lösungen, die den Zugang zu allen Hotspots ermöglichen, mit einer Mindestnutzung ohne Zusatzentgelt, aber mit den Möglichkeiten der jeweiligen Betreiber, für ihre Kunden zusätzliche Nutzungen vorzusehen, und ohne Weitergabe der Kundenadressen. Man braucht nicht an jeden Platz Hotspots unterschiedlicher Betreiber, der Wettbewerb schließt die Nutzung gemeinsamer Infrastrukturen nicht aus.

Ergänzt werden müssten beide Strategien mit einer besseren Information über die vorhandenen Hotspots, auch im Straßenraum. Hier muss ein Ansatz der Rekommunalisierung verfolgt werden, damit Kostenbarrieren für Hinweise auf gemeinnützige Leistungen entfallen.

Freies WLAN in öffentlichen Einrichtungen

Der freie Zugang zum Internet sollte selbstverständliche Dienstleistung für den Nutzer öffentlicher Einrichtungen sein. Das ist auch in weiten Bereichen realisiert, von Universitäten bis hin zu Büchereien und Museen. Grundlage müssen jeweils Dienstleistungsverträge sein, die ausgeschrieben werden.

Dass es in der Praxis gravierende Defizite gibt, zeigt die Liste der vom Senat geförderten Hotspots. Die Betreiber von Jugend- und Senioreneinrichtungen sollten ebenso verpflichtet sein, leistungsfähige Internetzugänge bereitzustellen, wie dies der Senat für Flüchtlingseinrichtungen fordert. Die mabb hat 2012 als Demonstration und Anreiz die WLAN-Nutzung in Bürgerämtern ermöglicht, inzwischen sollte dies eine Selbstverständlichkeit sein, die aus öffentlichen Mitteln finanziert wird. Dafür braucht man ein stimmiges Gesamtkonzept, anstatt wie die Senatskanzlei auf eher zufälligen und heterogenen Meldungen der Bezirke aufzubauen.

Digitale Dividende für öffentliche WLAN Netze

Berlin bekommt aus dem Versteigerungserlös für die Umwidmung von Rundfunkfrequenzen Mittel, die auch für die Verbesserung der WLAN-Versorgung eingesetzt werden können.

Berlin hat eine andere Infrastrukturaufgabe als Flächenländer mit ländlichen Gebieten, für die eine Basisversorgung realisiert werden muss. Das eröffnet die Chance, in andere digitale Infrastrukturen zu investieren.

Es dürfte allerdings eine organisatorische Herausforderung sein, das Immobilienmanagement mit der Entwicklung der digitalen Infrastruktur in den Gebäuden zu verbinden.

Freies WLAN im öffentlichen Verkehr

Für neue Wettbewerber wie die Fernbusse war es selbstverständlich, WLAN anzubieten. Auch Regionalbusse in Brandenburg haben es schon.

Die Bahn ist langsamer und bietet freies WLAN im Fernverkehr nur in der ersten Klasse an, immerhin inzwischen aber auch auf einigen Bahnhöfen.

Schlecht sieht es im Regionalverkehr aus, obwohl dieser massiv öffentlich subventioniert wird und die Subventionsverträge eine ideale Gelegenheit bieten, auch die digitale Infrastruktur zu verbessern. Wie beim Immobilienmanagement fehlt es bisher an der Sensibilität für digitale Zukunftsfragen. An sich wäre es kein Problem gewesen, die Vergabe von S-Bahn-Strecken mit der Auflage der WLAN-Nutzung mindestens auf Bahnhöfen, möglichst auch in den Zügen zu versehen.

Wenn wie bei der S-Bahn durch Störungen und Defizite Transportleistungen nicht erbracht werden und dadurch Rückzahlungen anfallen, könnte man auf die Idee kommen, diese auch dort für den WLAN-Ausbau zu verwenden, wo es bisher eine vertragliche Verpflichtung nicht gibt.

Wenn man sieht, wie langsam Überlegungen bei der BVG vorankommen, mindestens einmal Bahnhöfe mit freiem WLAN auszustatten, obwohl es dort ohne größere Probleme möglich ist, Internetverbindungen auch für die Kunden zu nutzen, erkennt man, wie geringe Priorität die digitale Hauptstadt in diesem Bereich hat.

Politische Priorität für digitale Infrastrukturen

Freies WLAN ist ein Teil der digitalen Infrastruktur, die Berlin entwickeln muss, und nicht der wichtigste, aber eben nur realisierbar, wenn man die größeren Zusammenhänge berücksichtigt. Die Koordinierung unterschiedlicher Verantwortlichkeiten scheint nach wie vor ein großes Problem zu sein, wie wir es auch erleben, wenn Straßen für unterschiedliche Leitungen aufgerissen werden.
Derzeit scheint es so, als ob die Entwicklung digitaler Infrastrukturen im Bund und bei einzelnen anderen Ländern höhere Priorität hat als in Berlin.

Ein Einzelprojekt wie das jetzt von der Senatskanzlei geförderte ersetzt keinen zukunftsweisenden Ansatz der Infrastrukturpolitik. Große Ziele erfordern auch Strukturen sie umzusetzen. Die Senatskanzlei ist keine Innovationsagentur und auch kein Infrastrukturministerium. Statt mit einem eigenen Projekt glänzen zu wollen, könnte sie mehr tun, die vorhandenen Ansätze in Berlin zu fördern und zu koordinieren.

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Ein Kommentar
  1. Hm, Berlin hat auch viele Baustellen und Staus.
    Warum gibt es eigentlich noch nicht den digitalen Pfosten an der Baustelle, welcher mir in mein Handy meldet “ Hier stehe ich und Du dann auch.“, natürlich folgt sofort der Umleitungsvorschlag.
    Wahrscheinlich muss jeder Pfosten seine persönliche SIM-Karte erhalten und dann brav melden wo er steht und das bekommen die Berliner nicht auf die Reihe :-)
    Lieben Gruß SUSI

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