Recht auf Breitband: Gefangen in Elon Musks Sicherungsnetz

Als Christian F. (Name geändert) im Sommer 2023 einen Antrag stellt, um sein Recht auf eine schnellere Internet-Leitung einzufordern, ist ihm bewusst, auf was er sich einlässt. „Mir war von Anfang an klar, dass die gesetzliche Mindestversorgung mit Internet nicht nur bei einer viel zu niedrigen Bandbreite angesetzt ist, sondern auch so konzipiert wurde, dass man dieses Recht kaum wahrnehmen kann“, sagt er.

Er will es trotzdem probieren, um „zu sehen, ob da was funktioniert“. Schließlich führt nur eine alternde Kupfer-Leitung zu seinem Haus in der Pfalz, die mit gerade mal 4 MBit/s im Download weit unter den Mindestanforderungen liegt. Regelmäßig gibt es Ausfälle. Mühselig sollte es bleiben: „Zwei Jahre lang habe ich gegen alle Abwiegelungen und Zurückweisungen Einspruch erhoben, bis ein Messtrupp vor Ort war“, sagt er.

Starlink als Grundsicherung

Eine bessere Leitung hat er trotzdem nicht bekommen, denn viel ausgerichtet hat der Messtrupp nicht. Vor allem hat er festgestellt, dass sich eine Verbindung zu Starlink-Satelliten herstellen lässt. Nach einigem Hin und Her war die Sache für die Bundesnetzagentur erledigt. Die ist dafür zuständig, sich um die unterversorgten Gebiete zu kümmern und am Ende auch Netzbetreiber zu verpflichten, für einen angemessenen Anschluss zu sorgen.

Das passierte bei F. nicht: „Zum Zeitpunkt der Mitteilung war ein neues Angebot des Anbieters Starlink zu einem monatlichem Entgelt in Höhe von 29,00 Euro verfügbar, so dass ich Sie auf den Tarif ‚Privathaushalt-Lite‘ als neue Versorgungsoption aufmerksam gemacht habe. Der Tarif erfüllt die Kriterien der TKMV und kann zu einem erschwinglichen Preis gebucht werden“, teilte ihm die Behörde mit.

Das Kürzel TKMV steht für die „Verordnung über die Mindestanforderungen für das Recht auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten“. Diese legt die Anforderungen an Internetzugangsdienste fest: Sie müssen im Download mindestens 15 MBit/s, und im Upload mindestens 5 MBit/s liefern, bei einer Latenz von höchstens 150 Millisekunden. Außerdem muss das Zugangsprodukt bezahlbar sein, die Bundesnetzagentur rechnet dafür mit rund 30 Euro monatlich.

Seit vergangenem Jahr bietet der Satellitenbetreiber Starlink des US-Milliardärs Elon Musk ein Produkt in Deutschland an, das diese Bedingungen erfüllt. Tausende Satelliten in einer niedrigen Erdumlaufbahn kreisen um die Welt und versorgen dabei beinahe das gesamte Bundesgebiet. Versprochen werden Download-Geschwindigkeiten von bis zu 100 Mbit/s für einen Preis von knapp 30 Euro. Wer nicht in einer ungünstigen Tallage oder im Umkreis eines großen Radioteleskops lebt, gilt unter diesen Umständen in der Regel als versorgt.

Kaum amtlich festgestellte Unterversorgungen

Gleichzeitig ist es still geworden um das Recht auf schnelles Internet. Im Jahr 2025 hat die Bundesnetzagentur eine einzige Unterversorgung festgestellt, nur um sie umgehend wieder zurückzuziehen. Ein Netzbetreiber habe mitgeteilt, doch einen Anschluss herstellen zu können, heißt es im Aufhebungsbescheid.

Auch in den Jahren zuvor fällt die Bilanz mager aus: Seit dem Jahr 2023 hat die Bonner Behörde insgesamt 29 sogenannte Unterversorgungsfeststellungen veröffentlicht. 13 davon hat sie wieder aufgehoben, in einem Fall hat sie die Unterversorgung später erneut amtlich bestätigt. Die Zahlen sind erstaunlich niedrig: Im Vorfeld der seit 2021 im Gesetz verankerten Regelung hatte die Bundesnetzagentur mit rund 300.000 betroffenen Haushalten gerechnet.

Etwa 1.650 Eingaben sind im Vorjahr bei der Behörde eingegangen, teilt eine Sprecherin auf Nachfrage mit. Rund 95 Prozent dieser Eingaben konnten beantwortet werden, indem die Bundesnetzagentur alternative Versorgungsmöglichkeiten aufzeigte, so die Behörde.

Über die verbleibenden Eingaben berate die Bundesnetzagentur zunächst mit den Telekommunikations-Unternehmen. „In diesem Prozess konnten fast alle Fälle einer Lösung zugeführt werden, so dass die formale Feststellung einer Unterversorgung mit anschließender Verpflichtung eines TK-Unternehmens nicht erforderlich wurde“, so die Behördensprecherin.

„Keine Erfolgsgeschichte“

Andreas Neumann, Experte für Telekommunikationsrecht am IRNIK-Institut, zieht eine durchwachsene Bilanz. „Blickt man auf die unmittelbaren Ergebnisse, ist das Recht auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten keine Erfolgsgeschichte“, sagt Neumann. Selbst in den drei Jahren vor dem einschlägigen Starlink-Produkt habe die Bundesnetzagentur gerade einmal rund 30 Unterversorgungsfeststellungen erlassen. Bei einem Potential von mehreren hundertausend unterversorgten Haushalten ist das „kein zufriedenstellender Befund“, sagt Neumann.

Dies gelte auch für den „ganz erheblichen Aufwand“, den die Bundesnetzagentur betreiben musste, um das Recht auf Breitband-Internet mit Leben zu füllen: „Nach einer Auskunft der Bundesregierung wurden hierfür 25 Dienstposten geschaffen. Außerdem hat die Bundesnetzagentur mehrere Gutachten von Beratungsunternehmen beauftragt“, sagt der Experte.

All dieser Aufwand, und alles für nichts? Nicht unbedingt, sagt Neumann. Letzten Endes liege das Problem in einer „sehr ambitionierten gesetzlichen Ausgestaltung, die sich dann jedoch als nicht wirklich praxistauglich erwiesen hat“. Das muss so nicht bleiben: Zum einen lasse sich der verfahrenstechnische Ansatz schlanker und einfacher gestalten, zum anderen könne die die Bundesnetzagentur weiterhin eine starke Informations- und Moderationsrolle einnehmen, empfiehlt er.

Streit um Berechnungsgrundlage

Weniger ambitioniert als die gesetzlichen Regelungen sind hingegen die Vorgaben, die über eine Mindestversorgung entscheiden. Derzeit orientieren sie sich daran, was „mindestens 80 Prozent der Verbraucher im Bundesgebiet“ an Mindestbandbreite, Uploadrate und Latenz zur Verfügung steht, heißt es im Gesetz. Als Grundlage diente jedoch eine veraltete EU-Universaldienstrichtlinie aus dem Jahr 2002.

Neuere Rechtsakte wie der TK-Kodex gehen, jedenfalls in der Auslegung von Verbraucherschützer:innen, von einer „Mehrheit der Verbraucher“ aus, die zur Festlegung der qualitativen Ausgestaltung des Universaldienstes herangezogen werden sollte. Damit würden die Anforderungen für die Mindestbandbreiten nach oben schnellen, während die Latenzzeiten sinken müssten. Auf einen Schlag wären deutlich mehr Haushalte erfasst, als dies derzeit der Fall ist. Also deutlich mehr als jene, die weniger als 15 MBit/s Download-Geschwindigkeit erreichen.

Ob sich eine derartige Änderung auszahlt, hängt wohl maßgeblich davon ab, was man sich von diesem Instrument verspricht. „Versteht man es weiterhin als bloßes Sicherheitsnetz für eine ‚Minimalteilhabe‘ im Sinne des 80-Prozent-Kriteriums und hält insbesondere eine Satellitenversorgung für ausreichend, dürfte es in absehbarer Zeit keine große praktische Bedeutung erlangen“, sagt Neumann. „Verfolgt man im Sinne eines 50-Prozent-Kriteriums einen ambitionierteren Ansatz, auch im Einklang mit dem Ziel, bis 2030 alle Haushalte gigabitfähig zu machen, spricht meines Erachtens viel für eine grundlegende Umgestaltung.“

Vorgaben „nicht mehr ausreichend“

Für eine Verbesserung setzt sich der Bundesverband der Verbraucherzentralen (VZBV) ein. Die derzeit geltenden Mindestleistungsparameter seien „nicht mehr ausreichend“, sagt Nikola Schiefke aus dem VZBV-Team Digitales und Medien. Entsprechend müssten die Vorgaben „zeitnah an den tatsächlichen Bedarf“ angepasst werden, fordert die Verbraucherschützerin.

Vom Recht auf eine Grundversorgung mit Internet möchte sie keinesfalls abrücken. Es ist „weiterhin ein wichtiges Sicherheitsnetz zur Sicherstellung der digitalen Teilhabemöglichkeit für alle Menschen in Deutschland“. Außerdem könnte Starlink jederzeit die Preise anheben oder die Qualität verschlechtern. Eine adäquate und bezahlbare Mindestversorgung müsse deshalb auch zukünftig weiterhin gesetzlich abgesichert sein, sagt Schiefke.

Allerdings müsste sich der Prozess drastisch verbessern, so die Verbraucherschützerin. Seinen persönlichen Anspruch geltend zu machen, sei „so komplex und langwierig, dass viele Verbraucher:innen von einer Durchsetzung absehen“, berichtet Schiefke aus der Praxis.

So auch Christian F., der letztlich einen Starlink-Anschluss bestellt hat. Aufgrund der Tallage muss er zwar mit Aussetzern leben, was gerade bei beruflichen Video-Anrufen nerve. Besser als die alte DSL-Leitung sei der Satellitenanschluss aber allemal. Den DSL-Anschluss hat er trotz ständiger Probleme behalten, er dient als Backup: „Ein Tag Ausfall als Freelancer kostet mehr als noch ein Internetanschluss“, sagt F.

Überarbeitung steht an

Eine Gelegenheit, das Recht auf Breitband zu verbessern, wird sich zwangsläufig ergeben. Die Anforderungen müssen regelmäßig evaluiert und gegebenenfalls angepasst werden, zudem müssen dies das Digitalministerium sowie der Digitalausschuss des Bundestags absegnen. Ob ein anstehender Prüfbericht der Bundesnetzagentur an den Mindestanforderungen rütteln wird, bleibt vorerst unklar.

„Mit Blick nach vorn stellt sich die Frage, ob die Mindestversorgung weiterentwickelt werden sollte“, sagt Johannes Schätzl, digitalpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion. Ihm zufolge sollte es dabei aber weniger um Bandbreiten, sondern mehr um die Qualität der Anschlüsse gehen. Hohe beworbene Bandbreiten würden wenig helfen, wenn beispielsweise Kabelnetze zu Spitzenzeiten regelmäßig einbrechen, so der Abgeordnete. „Deshalb lohnt sich die Diskussion, wie Mindestversorgung künftig stärker auch die tatsächliche Qualität und Verlässlichkeit der Verbindung berücksichtigen kann“, sagt Schätzl.

Auch die Union stellt eine Verbesserung in Aussicht. „Eine Mindestbandbreite von 15 MBit/s ist nicht zeitgemäß und wird den Anforderungen an Homeoffice oder Online-Unterricht in Mehrfamilienhäusern nicht gerecht“, sagt Hansjörg Durz, Vorsitzender des Digitalausschusses. Das Recht auf Breitband müsse „ein Sicherheitsnetz bleiben“, vor allem müsse aber der „flächendeckende Ausbau zukunftsfähiger Telekommunikationsnetze signifikant beschleunigt werden“, so der CSU-Abgeordnete. Hierzu hat die Bundesregierung kürzlich einen Referentenentwurf vorgestellt.

Aus der Abhängigkeit von Elon Musk befreien

Bleibt aber immer noch das Problem, dass das derzeitige „Sicherheitsnetz“ ausgerechnet von Elon Musk betrieben wird. Der rechtsradikale US-Unternehmer gilt trotz Verwerfungen als Verbündeter des US-Präsidenten Donald Trump, unterstützt weltweit rechtsradikale und rechtsextreme Bewegungen, darunter die AfD, und nutzte Starlink wiederholt als undurchsichtige Verhandlungsmasse, auch im russischen Angriffskrieg auf die Ukraine.

Während also Europa über digitale Souveränität diskutiert, läuft Deutschland Gefahr, sich bei grundlegender Infrastruktur zumindest teilweise noch stärker von Akteuren wie ihm abhängig zu machen. Für die grüne Digitalsprecherin Rebecca Lenhard ist das ein ernstes Problem. „Genau deshalb sind europäische Alternativen wie Eutelsat OneWeb so wichtig. Wie in vielen anderen Bereichen gilt auch beim Satelliteninternet: Wir dürfen uns nicht von außereuropäischen Anbietern abhängig machen. Europa muss hier stärker investieren und eigene Kapazitäten aufbauen“, fordert Lenhard.