Open Data: EU öffnet Datensilos des öffentlichen Sektors

Mit der neuen Open-Data-Richtlinie machen die Transparenzbefürworter in der EU einen großen Schritt vorwärts. Daten aus öffentlich finanzierten Diensten werden künftig leichter zugänglich. Es wären aber noch deutlich weitergehende Regelungen möglich gewesen – hätte Deutschland die anderen Mitgliedstaaten nicht gebremst.

Vielleicht gibt es schon bald europaweite Fahrplandaten. CC-BY-ND 2.0 Maxim Müller

Walter Palmetshofer (Open Knowledge Foundation e.V.) ist Ökonom und seit Jahren netzpolitisch aktiv. Er arbeitet an der Schnittstelle von Daten, Ökonomie und Politik.

Das Europäische Parlament hat vergangene Woche die überarbeitete Neufassung der Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (PSI) verabschiedet. Hinter diesem blumigen Namen verbergen sich Regeln für offene Daten in Europa.

Damit will die EU digitale Innovation weiter fördern, besonders im Bereich der Künstlichen Intelligenz. Dazu hat sie nicht nur den Anwendungsbereich der Richtlinie auf öffentliche Unternehmen erweitert. Sie bezieht sich neuerdings auch ausdrücklich auf den Zugang zu Informationen als Grundrecht, das in der EU-Charta festgeschrieben ist:

Der Zugang zu Informationen ist ein Grundrecht. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union […] sichert jeder Person das Recht auf freie Meinungsäußerung zu; dazu gehören auch die Meinungsfreiheit und die Freiheit, ohne behördliche Eingriffe und über Staatsgrenzen hinweg Informationen und Ideen zu erhalten und weiterzugeben.

Kurz: Dokumente sollen künftig EU-weit grundsätzlich so gestaltet werden, dass sie „open by design“ und „open by default“ sind.

Weitere positive Neuerungen sind:

  • Die Veröffentlichungen der Daten soll zeitnah erfolgen, insbesondere bei dynamischen Daten wie Messdaten im Umweltbereich oder Verkehrsdaten.
  • Falls weiterhin Kosten bei der Bereitstellung anfallen, sollten diese grundsätzlich auf die Grenzkosten – also die Kosten, die bei der Zurverfügungstellung als offene Daten anfallen, beschränkt werden. Bei digitalen Kopien sollten diese gegen Null tendieren. Dies kann national geregelt werden. Es wäre also auch möglich, generell gar keine Kosten zu erheben. Ausnahmeregelungen gibt es etwa für Daten vom Museen, Galerien oder Bibliotheken. Diese können höhere Kosten geltend machen, dafür sollten nachvollziehbare und überprüfbare Kriterien festgelegt werden.
  • Datensätze sollen auf Unionsebene aggregiert werden, insbesondere die „hochwertigen Datensätze“ sollen mit voller Flächendeckung zur Verfügung stehen. Dies entspräche dann endlich dem „Digital Single Market“-Gedanken, wenn die Mitgliedstaaten mitspielen werden. Ein Paradebeispiel bei Vollendung wäre hier eine europaweite Echzeitfahrplanauskunft im öffentlichen Personennahverkehr.
  • Der Fokus wird nicht nur auf die wirtschaftlichen Faktoren von offenen Daten gelegt, sondern auch auf ihre Wichtigkeit für Transparenz und Demokratie, Rechenschaftspflicht und Förderung des sozialen Engagements auf der Grundlage des sogenannten FAIR-Prinzips – Auffindbarkeit, Zugänglichkeit, Interoperabilität und Wiederverwendbarkeit.

Was „hochwertige Datensätze“ sind, wird erst noch festgelegt

Ein Kernstück der Reform ist die Einführung des Konzepts von „hochwertigen Datensätzen“, die über kostenlose Programmierschnittstellen zur Verfügung gestellt werden sollen. Darunter fallen alle Datensätze, „deren Weiterverwendung mit wichtigen Vorteilen für Gesellschaft, Umwelt und Wirtschaft verbunden ist“. Aktuell werden im Anhang der Richtlinie sechs Kategorien aufgelistet: Geodaten, Erdbeobachtung und Umwelt, meteorologische Daten, Statistiken, Unternehmensdaten und Mobilität.

Die aufgeführte Liste enthält lediglich Beispiele, die konkreten Datensätze werden erst später nach eingehender Beratung und Analyse festgelegt. Der Erfolg der neuen Richtlinie hängt wesentlich davon ab, dass die Kategorienliste ausgeweitet wird.

„Öffentliche Unternehmen“ bleiben Auslegungssache

Mit der neuen Vereinbarung wird der Anwendungsbereich der Vorschriften über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors über den öffentlichen Sektor hinaus ausgedehnt und umfasst nun auch öffentliche Unternehmen. Es können aber öffentliche Unternehmen ausgenommen werden, „die direktem Wettbewerb“ ausgesetzt sind. Diese Formulierung ist leider sehr großzügig und widerspricht dem ursprünglichen Ziel des Digital-Single-Market-Ansatzes.

Solche Sektoren müssen keine Daten zur Verfügung zu stellen, es sei denn, dies ist nach nationalem oder unionsweitem Recht oder der PSI-Richtlinie selbst vorgeschrieben. Wenn sie sich aber für die Veröffentlichung von Daten entscheiden, müssen sie die gleichen Grundsätze wie öffentliche Einrichtungen einhalten – einschließlich Transparenz, Nichtdiskriminierung und dem Verbot von Ausschließlichkeitsvereinbarungen wie Fahrplandatenverkauf.

Anmerkungen zu den Verhandlungsdetails

Die Erneuerung der PSI-Richtline war eine wesentliche Komponente eines Maßnahmenpakets, das die EU-Kommission im April 2018 im Rahmen der digitalen Binnenmarktstrategie veröffentlichte . Dass sich die hochwertigen Datensätze leider nur im Anhang befinden, ist unter anderem eine klassische „österreichische Lösung“, damit die Richtlinie noch in deren Ratspräsidentschaft über die Bühne gehen konnte. Die konkrete Definition der Kategorien und Datensätze wird noch kommen.

Betreffend der Rechtsinstrumente bei den hochwertigen Datensätzen sieht die Einigung eine Hybridlösung aus einem delegierten Rechtsakt für die Änderungen der Liste an Kategorien im Annex und aus einem Durchführungsrechtsakt für die Definition der spezifischen Datensätze vor. Als nächstes wird die PSI-Richtlinien auf einem der nächsten Ratstreffen formell angenommen, gefolgt von einer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU im Sommer 2019. Danach haben die Mitgliedstaaten zwei Jahre Zeit, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen.

Im Laufe der Verhandlungen gab es Aufweichungen in Bezug auf „öffentliche Unternehmungen“, die vermeidbar gewesen wären. In einer früheren Version befand sich noch diese ermutigende Passage:

Die Mitgliedstaaten können auch beschließen, die Anforderungen dieser Richtlinie auf private Unternehmen anzuwenden, insbesondere auf solche, die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse erbringen.

Der Ball liegt in Berlin, auch wenn wohlinformierte Kreise berichten, dass die bisherigen Signale aus Deutschland nicht hilfreich waren. Sogar im Gegenteil, Deutschland wurde als Bremser wahrgenommen: als Verhinderer einer Stärkung der Datenwirtschaft und Nutzung der Potentiale. Es nahm die einzige Vetoposition ein, bei einer Enthaltung von der Niederlanden. Der Rest der EU-Mitgliedstaaten wäre dafür gewesen.

Auf die Umsetzung kommt es an

Gelegenheiten zu solch einer ermutigenden Umsetzung gäbe es. So sollte demnächst in Nordrhein-Westfalen ein neues Open-Data-Gesetz kommen. In Deutschland steht auch noch in dieser Legislaturperiode laut Koalitionsvertrag eine Ausweitung der Bereitstellung von offenen Daten im Rahmen eines zweiten Open-Data-Gesetzes auf Bundesebene an.

Es sei eine Anmerkung gestattet: Wer das KI-Lied anstimmt – und damit Künstliche Intelligenz und nicht Auto-Industrie meint – sollte schön langsam nach den Sonntagsreden Butter bei die Fische abliefern. Ohne Daten kein KI-Neuland.

Das Policy-Team der Europaabgeordneten Julia Reda, unter anderem Mathias Schindler und Sebastian Raible, sind jahrelang hartnäckig an der Sache drangeblieben und haben Julia Reda als Berichterstatterin für den meinungsgebenden Verbraucher-Ausschuss im EU-Parlament tatkräftig unterstützt.

Im Prinzip sollte es gemäß dem Prinzip „public money, public code“ – öffentliches Geld, öffentliches Gut – auch „public money, public data“ heißen, auch im Forschungsbereich. In diesem Sinne eine erfolgreiche Umsetzung der PSI-Richtlinie, welche über die minimalen Anforderungen für offene Daten hinausgeht.

4 Ergänzungen
    1. Zur ersten Frage:
      Das kommt auf die jeweiligen Staaten und ihre bestehende Gesetzgebung an und wird die Zukunft genauer zeigen. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die Vorgaben der EU-Richtlinie in die jeweilige Gesetzgebung eingebunden wird. Dabei können bestehende Gesetze revidiert oder ersetzt werden. Sofern die Vorgaben der EU-Richtlinie schon erfüllt sind, muss nichts verändert werden.

      Zur zweiten Frage:
      In der Wikipedia kann man dazu etwas nachlesen. https://de.wikipedia.org/wiki/Richtlinie_(EU)
      „Es bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen, wie sie die Richtlinien umsetzen. Sie haben also bei der Umsetzung der Richtlinie einen gewissen Spielraum.“

    2. Der Verband der kommunalen Unternehmen hat die möglichen Auswirkungen differenziert aufbereitet: https://www.vku.de/fileadmin/user_upload/Verbandsseite/Themen/Recht/190326_VKU-Position_zur_Umsetzung_der_PSI-Richlinie.pdf

      Problem ist, dass eben nicht alle öffentlichen Leistungen auch aus Steuern finanziert sind. Bei den öffentlichen Unternehmen, z.B. Verkehrsbetriebe oder Stadtwerke, die dem Gemeinwohl verpflichtet sind, werden die Leistungen durch die Zahlungen der Kunden finanziert.

      Diese Unternehmen gehören zwar den Kommunen, stehen aber zugleich im Wettbewerb mit privaten Anbietern.

      Diese Unternehmen sind durch die Novelle jetzt ausdrücklich mit einbezogen worden und das könnte dazu führen, dass die wertvollen Daten aus deren Geschäftstätigkeit dem privaten Wettbewerb kostenlos zur Verfügung gestellt werden, während das umgekehrt nicht der Fall ist. Das wäre dann eine Verzerrung des Wettbewerbs zwischen privatwirtschaftlich gewinnorientierten und kommunal gemeinwohlorientierten Unternehmen.

      Greifen sich die privaten Wettbewerber dann aufgrund dieser Informationen den lukrativen Teil des Geschäftes ab, bleiben die Kommunen verpflichtet die Grundversorgung sicher zustellen und dies kann dann dazu führen, dass das die Daseinsvorsorge für die Kommunen und damit für uns Steuerzahler teurer wird.

      Wir hätten so wieder einen Fall in dem Gewinne privatisiert und Lasten sozialisiert werden. Das ist vor dem Hintergrund der immer weiter aufgehenden Schere der Einkommens- und Vermögensverteilung m.E. keine gute Entwicklung für die vielen Kunden aber ganz gut für die wenigen Firmeninhaber.

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