Öffentlichkeit

Neues aus dem Fernsehrat (43): Losen oder Wählen? Ein Streitgespräch über eine demokratischere Medienaufsicht

Die Erhöhung des Rundfunkbeitrags hängt untrennbar mit Fragen rund um Demokratisierung und Staatsferne zusammen: Je flexibler Mittel eingesetzt werden, desto mehr demokratische Kontrolle braucht das. Wie diese Kontrolle aussehen kann? Darüber habe ich mit dem Medienwissenschaftler Hermann Rotermund diskutiert.

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Würde eine Bestellung von Rundfunkräten per Los die Qualität der Aufsicht verbessern? Gemeinfrei-ähnlich freigegeben durch unsplash.com Dylan Nolte

Seit Juli 2016 darf ich den Bereich „Internet“ im ZDF-Fernsehrat vertreten. Was liegt da näher, als im Internet mehr oder weniger regelmäßig Neues aus dem Fernsehrat zu berichten? Eine Serie.

Hermann Rotermund Alle Rechte vorbehalten Matthias Begenat, CAIS

Hermann Rotermund, Germanist und Soziologe, ist nach Stationen als Professor für Medienwissenschaft an der Rheinischen Fachhochschule Köln sowie Vertretungsprofessor an der Leuphana-Universität Lüneburg (Projekt „Grundversorgung 2.0“) derzeit Fellow am Center for Advanced Internet Studies in Bochum mit dem Projekt „Transformation des Rundfunks“.

In einem Gastbeitrag in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung im Mai hatte er die Aufsichtspraxis der bestehenden Rundfunk- und Fernsehräte heftig kritisiert und forderte, diese direkt zu wählen. Dieser Idee hielt ich in einem Gastbeitrag für den Deutschlandfunk den Ansatz von per Los ausgewählten Rundfunkschöffen entgegen.

Das folgende Streitgespräch ist eine verdichtete und leicht editierte Fassung jenes E-Mail-Verkehrs, der sich im Nachgang zu diesen beiden Gastbeiträgen ergeben hat.

Hermann Rotermund: Ich stimme Ihrer Ansicht, Indexierung des Rundfunkbeitrags plus Flexibilisierung des Auftrags würden Staatsferne und Unabhängigkeit stärken, nicht zu. Eine wesentliche Säule, von der gemeinnützige Medien abhängen, ist die Akzeptanz der Gesellschaft. So sehr ich für Staatsferne eintrete – noch wichtiger ist mir, dass die Tendenzen des öffentlich-rechtlichen Systems, sich von der Gesellschaft abzukoppeln, sich nicht weiter verstärken.

Da die Rundfunkräte ihre Möglichkeiten nicht ausreizen, ist der demokratisch legitimierte Rundfunkauftrag ein wichtiges Korrektiv zu den selbstzufriedenen Beharrungstendenzen, die Sie doch selbst so oft kritisieren. Außerdem machen alle großen Unternehmen – auch da könnte ich Sie zitieren – Pfadabhängigkeiten geltend, wenn es um notwendige größere Veränderungen, organisatorische Umbauten und so weiter geht. Das wäre bei Indexierung plus Flexibilisierung kaum korrigierbar.

Leonhard Dobusch: Deshalb betone ich in meinem Plädoyer für Indexierung und Flexibiliserung ja auch, dass es eine Reform der Aufsicht braucht, die eben nicht nur staatsfern, sondern eben auch senderfern organisiert sein muss.

Während Staatsferne sich zum Beispiel über per Los ausgewählte Rundfunkschöffen stärken ließe, braucht es für Senderferne eine stärkere organisatorische Entkopplung von Anstalten und Aufsichtsgremien und deren Unterstützungsbüros.

Rundfunkaufsicht zwischen Staatsferne und Staatsfreiheit

Hermann Rotermund: Einig sind wir uns ja offensichtlich dahingehend, dass die Binnenaufsicht durch die Rundfunkgremien nicht demokratisch genug, jedenfalls nicht vollständig gelungen ist. Ich möchte nochmal erläutern, warum ich vorgeschlagen habe, die Rundfunkräte direkt zu wählen, und dann auf Ihr Modell der Rundfunkschöffen eingehen.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2014 in seinem ZDF-Urteil zwei Mängel der Rundfunkaufsicht festgehalten. Der erste betrifft den Staatseinfluss durch Staats- und Parteienvertreter in den Gremien. Diesen meint das Gericht mit einer Drittelquote pazifizieren zu können.

Es wäre sicher viel besser gewesen, das Problem durch Nichtzulassung solcher Mitglieder vollständig zu beseitigen. Politiker können sich aus staatlichen und parlamentarischen Gremien ständig mit überlegenem Know-how füttern lassen und auch als Minderheit die Richtung in den Gremien vorgeben. Es würde mich wundern, wenn Sie nicht aus dem ZDF-Fernsehrat dafür Beispiele nennen könnten.

Leonhard Dobusch: Natürlich kann ich hierfür Beispiele nennen. Über einige davon, wie die Vorwahlen in den Freundeskreisen vor der Entsendung von Mitgliedern in den Verwaltungsrat, habe ich ja auch ausführlich gebloggt. Aber gerade weil gewählte Politiker:innen über vergleichsweise große demokratische Legitimation verfügen, bin ich kein Verfechter einer völlig politikerfreien Rundfunkaufsicht. Staatsfern ist eben nicht dasselbe wie staatsfrei.

Das Hauptproblem sehe ich deshalb nicht in dem Drittel Staatsbank, die ja weltanschaulich keinen monolithischen Block bildet, sondern vielmehr in der Schattenstaatsbank unter den restlichen zwei Dritteln der Mitglieder. Deshalb finde ich auch, dass Unabhängigkeit viel wichtiger ist als Fachexpertise.

Wie die Vielfalt gesellschaftlicher Perspektiven widerspiegeln?

Hermann Rotermund: Unabhängig davon ist jedoch der zweite Mangel, auf den das Urteil des Bundesverfassungsgerichts sehr ausführlich eingeht, nämlich das Prinzip der Abordnung der Rundfunkräte durch Vorstände einer zum Teil recht bunten Palette von Institutionen. Die Rundfunkräte sollen alle nennenswerten, in der Gesellschaft vorhandenen Perspektiven – nicht ihre Institutionen – vertreten und diese zusammen mit ihrer Lebens- und Berufserfahrung in die Aufsicht einbringen.

Dadurch soll gewährleistet werden, dass die Programme – auf die kein direkter Einfluss ausgeübt werden darf – letztlich auch die Vielfalt der gesellschaftlichen Perspektiven widerspiegeln. Das Verfassungsgericht sagt selbst in einer wunderbar formulierten Passage, dass das Institutionenmodell diese Aufgabe letztlich nicht erfüllen kann. Es gibt viele Perspektiven, die nicht institutionell organisiert sind, und die Gesellschaft entwickelt dynamisch ständig weitere solcher Perspektiven.

Leonhard Dobusch: Diesen Punkt sehe ganz genau gleich. Weil viele Perspektiven nicht institutionell organisiert, aber trotzdem relevant und wichtig für die Gesellschaft sind, reicht das Modell der Entsendung von organisierten Interessen und Perspektiven nicht aus, sondern bedarf einer Ergänzung um eine dritte Säule aleatorisch – also per Los – ausgewählter Mitglieder der Aufsichtsgremien.

Hermann Rotermund: Ich denke, beide Mängel, also überbordender Staatseinfluss und fehlende Vertretung nicht institutionell organisierter Perspektiven, könnten durch die direkte Wahl von Rundfunkräten unter Ausschluss von staatlichen und parteigebundenen Kandidaten behoben werden. Gewählt werden könnte online. Den Vorschlag habe ich allerdings nicht gemacht, um eine demokratietheoretisch und verfassungsrechtlich passendere technische Lösung für diese Wahlen zu bewirken. Es geht mir vielmehr um die tatsächliche Wirksamkeit der Rundfunkräte.

Wer Rundfunkratssitzungen besucht oder deren allerdings meist sehr pauschale und verkürzte Protokolle liest, kann beobachten: Die Rundfunkräte führen viele Detaildiskussionen, haben häufig auch kritische Fragen und Anmerkungen zum Programm und zur Mittelverwendung der Anstalten, aber stimmen letztlich immer den Vorlagen der Unternehmensleitungen zu.

Die wenigen Ausnahmen sind fast legendär – wie neulich die Weigerung des WDR-Rundfunkrats, eine superteure Degeto-Produktion über das Leben von Siegfried und Roy mitzufinanzieren. Darüber hinaus gibt es gelegentlich Stellungnahmen der Rundfunkräte zu medienpolitischen Fragen oder auch zu Plänen der Sender. Diese sind meist sehr allgemein und fallen in die Kategorie der Sonntagsreden.

Es herrscht das Bild des Konsenses der Räte mit den Unternehmensleitungen, nicht der Kontrolle der einen Institution durch die andere, wie bei Regierung und Parlament. Leider funktioniert sie nicht so.

Chancen und Herausforderungen von Bestellung von Räten per Los

Leonhard Dobusch: Die Problembeschreibung teile ich. Die fehlende Bereitschaft, Aufsichtsaufgaben eigenständig und in kritischer Distanz zu den Anstalten wahrzunehmen, habe ich als das Problem mangelnder Senderferne bezeichnet.

Skeptisch bin ich jedoch, was die Lösung mittels Direktwahl von Rundfunkräten betrifft. Der dann zu erwartende Wahlkampf zwischen verschiedenen Listen würde letztlich zu mehr statt weniger Parteipolitik führen. Denn wie sollte bei einer Wahl von Listen deren Bildung entlang von politischen Weltanschauungen verhindert werden?

Im schlimmsten Fall würden die jeweiligen Wahlsieger so in die Lage versetzt, öffentlich-rechtliche Medien entsprechend ihrer parteipolitischen Vorstellungen umzubauen.

Der Verweis auf die Sozialwahlen ist hier durchaus instruktiv. Denn einerseits hat man es auch dort mit weltanschaulich größtenteils klar zurechenbaren Listen zu tun. Andererseits ist die Beteiligung mit rund 30 Prozent der Wahlberechtigten nicht gerade berauschend hoch. Ist die Beteiligung bei und die Relevanz von solchen Wahlen höher, wie zum Beispiel bei den Arbeiterkammerwahlen in Österreich, ist deren parteipolitischer Charakter häufig noch stärker ausgeprägt. In der Arbeiterkammer finden sich zum Beispiel fast nur Listen, deren Pendants auch im österreichischen Parlament vertreten sind.

Hermann Rotermund: Mein Vorschlag zur Direktwahl der Rundfunkräte soll die unbewältigten Probleme der Rundfunkverfassung fokussieren. Wenn es dafür andere Lösungen gibt, bin ich sofort dafür. Ihre Rundfunkschöffen lösen allerdings in meinen Augen keines davon. Die Staatsvertreter sind immer noch da, die Inkompetenz wird in keiner Weise bearbeitet.

Es gibt eine Reihe von Erfahrungen mit aleatorisch zusammengesetzten Entscheidungsgremien. Beispielsweise wurden Experimente von Fishkin unternommen und beschrieben („When the people speak“). Es scheint drei Erfolgsbedingungen zu geben: Eine möglichst große Zahl von Zufallsparlamentariern (wie im alten Athen: 500 Personen), ein möglichst gutes Briefing (zum Beispiel durch eine Art Wochenendseminar) und nur ein zu entscheidendes Problem.

Nichts davon trifft auf Ihren Vorschlag zu. Ich möchte nicht missverstanden werden: Keineswegs bestreite ich die potentielle Klugheit einer zufällig kombinierten Personengruppe. Ich meine jedoch, dass mit dem Schöffenmodell die vom Verfassungsgericht aufgezeigten Defizite nicht behoben sind und dass nur die Professionalisierung der Gremien durch einen unabhängig von den Unternehmensleitungen arbeitenden Apparat eine effektive Kontrolle ermöglicht. Den demokratischen Grundgedanken der Rundfunkverfassung realisiert momentan weder die Zusammensetzung noch die intransparente und auf Konsens ausgerichtete Arbeitsweise der Gremien.

Leonhard Dobusch: Hier vertrete ich eine andere Ansicht, auch aus meiner Gremienerfahrung heraus. Rundfunkschöffen würden jedenfalls das Problem der Schattenstaatsbank wirksam eindämmen: die Berufung von Ex-Politiker:innen oder politisch Abhängigen Vertreter:innen unter neuen Labels wäre damit ausgeschlossen. Schon heute ist es so, dass durch die Begrenzung auf ein Drittel das Durchregieren der Staatsbanken schwieriger geworden ist. Bereits bei einem Drittel per Los bestellter Mitglieder würde sich die Dynamik der Entscheidungsfindung in den Gremien grundsätzlich ändern.

Was die konkreten Verhältnisse und Anzahl betrifft, bin ich nicht so festgelegt. Eine Reduktion der Staatsbank auf ein Viertel, dann jeweils 37,5 Prozent für gesellschaftliche Bereiche und für Rundfunkschöffen würde die Unabhängigkeit und Staatsferne sicher noch weiter stärken und scheint mir ein gutes Verhältnis zu sein.

Dem Argument, dass aleatorische Entscheidungsgremien erst bei quasi echter Repräsentativität zu guten Ergebnissen führen, würde ich entgegenhalten, dass mein Vorschlag von Rundfunkschöffen nicht nur begrifflich stärker an der Laiengerichtsbarkeit und damit einem Mischmodell orientiert ist: Laienrichter:innen entscheiden ja im Austausch mit Berufsrichtern.

Genau um diesen Austausch geht es mir, der eine deliberative Komponente stärkt und gleichzeitig auch verschiedene Formen demokratischer Legitimierung kombiniert: Wahlen über die Staatsbank, Interessensorganisation über gesellschaftliche Bereiche und Losverfahren bei den Rundfunkschöffen.

Kompetenz(en) der Rundfunkaufsicht stärken

Hermann Rotermund: Allerdings bleibt das Problem des Kompetenzdefizits von gelosten Mitgliedern davon unberührt. Denn vor allem sind die Gremienmitglieder den Anstaltsleitungen vollkommen an Kompetenz unterlegen. Sie sagen oben, dass „Unabhängigkeit viel wichtiger ist als Fachexpertise“. Diesem Satz möchte ich heftig widersprechen. Ja, die Räte müssen unabhängig sein. Aber sie müssen auch fachlich auf der Höhe sein, sonst können sie ihre Aufgabe nicht erfüllen, sondern lassen zu, dass die Intendanten Schaden anrichten.

Ein Beispiel: In vielen Sendern werden derzeit „crossmediale Newsrooms“ eingerichtet. Das wird meist mit Effizienz-Argumenten begründet: Journalistische Kompetenz wird zusammengeführt, die Kommunikation der bisher getrennten kleinen redaktionellen Einheiten wird verbessert. Der WDR-Intendant fügt noch hinzu: Der Journalismus wird dadurch „schlagkräftiger“. Es soll sogar das Wort „Kampagnenfähigkeit“ gefallen sein.

Schön, so etwas ist sicher mit Newsrooms in den PR-Abteilungen von Unternehmen möglich. Daher stammen auch die Effizienz-Argumente. Aber mit den Erwartungen an die unabhängige, von innerer Pressefreiheit geprägte, auf Public Value hin ausgerichtete Produktion vielfältiger Inhalte haben diese Newsroom-/Newsdesk-Installationen nichts zu tun.

Zu berücksichtigen dabei sind auch noch die organisatorischen Veränderungen, nämlich eine stärkere hierarchische Gliederung der redaktionellen Arbeit (wobei an der Spitze nicht automatisch die größte Kompetenz vertreten ist) und die meist völlig unterschlagenen technischen Aspekte, nämlich die verwendeten Redaktionssysteme. Alles zusammen summiert sich in Untersuchungen, die es in anderen Ländern zu solchen Newsrooms bereits gibt, zu einem Szenario der Kontrolle – durch Vorgesetzte und Technik -, der Hektik durch gestiegene und zum Teil nicht sachgerechte Arbeitsanforderungen und des Streamlining von Themen statt vergrößerter Vielfalt.

Heraus kommt also das Gegenteil des Public-Value-Ideals. Lektüreempfehlung dazu: Line Hassall Thomsens „Inside the TV newsroom“. Welcher Rundfunkrat in Deutschland ist bisher auf die Idee gekommen, unabhängige Gutachten zu den journalistischen, arbeitspsychologischen und anderen Auswirkungen von Newsrooms zu verlangen? Über ein freundliches Abnicken dieses Struktureingriffs und die Aufforderung, in einem Jahr gerne noch einmal zu berichten, geht die Befassung mit diesem Problem nicht hinaus.

Leonhard Dobusch: Das Beispiel gefällt mir gut und die Forderung nach der Beauftragung unabhängiger Gutachten zu derartigen Frage- und Problemstellung erscheint mir zentral, um die oben von mir geforderte Senderferne erreichen zu können. Gleichzeitig dokumentiert aber genau dieses Beispiel bereits, dass es sowieso nicht ohne das Einholen externer Expertise gehen wird.

Deshalb geht es in erster Linie darum, Budgets für solche unabhängigen Gutachten und Expertisen bereitzustellen. Sind die erstmal vorhanden, werden sich unabhängigere Mitglieder in den Aufsichtsgremien dieser auch bedienen, da bin ich mir sicher.

Hermann Rotermund: Noch ein Argument zur Stärkung von Kompetenz. Der BBC Trust ist das dreizehnköpfige Aufsichtsgremium der BBC, neben der Unternehmensleitung sitzen mehrheitlich unabhängige Vertreter darin. Das Gremium wird von über 60 hauptberuflichen Mitarbeitern unterstützt. Ich weiß nicht, wieviele Ausrufezeichen ich diesem Zahlenverhältnis hinzufügen sollte, das die deutschen Verhältnisse extrem umkehrt.

Permanente Kommunikationsangebote

Leonhard Dobusch: Wenn ich an die Zahl der hauptberuflichen Mitarbeiter:innen in den Gremienbüros der deutschen öffentlich-rechtlichen Anstalten denke, komme ich insgesamt vielleicht sogar auf eine ähnliche Größenordnung. Gerade wenn es um die Beauftragung von Studien geht, wäre eine gremienübergreifende Koordination sehr sinnvoll, weil es unwahrscheinlich ist, dass sich relevante Fragen nur für eine Anstalt stellen.

Dieser Aspekt, dass die verschiedenen Rundfunkräte derzeit völlig isoliert voneinander ihre Aufsichtstätigkeiten wahrnehmen, scheint mir auch stark reformbedürftig.

Gleichzeit ist mir der Ansatz des dreizehnköpfigen Aufsichtsgremiums zu elitär, wenn es Rundfunkräte ersetzen soll. Tendenziell entspricht der BBC Trust aber ohnehin einem Verwaltungsrat, der zum Beispiel im ZDF auch nur zwölf Mitglieder aufweist. Hier ist das Hauptproblem, dass die Besetzung – acht der zwölf Mitglieder werden vom Fernsehrat bestimmt – derzeit entlang parteipolitischer Linien erfolgt. Das hat dann nichts mit fehlender Kompetenz, aber sehr viel mit fehlender Unabhängigkeit zu tun.

Hermann Rotermund: Das Zahlenverhältnis aller deutschen Gremienmitglieder zu hauptamtlichen Mitarbeitern ist über den Daumen zehn zu eins, bei der BBC eins zu fünf. Aber um das Spielen mit Zahlen und Modellen sollte es uns gar nicht gehen. Viel wichtiger scheint mir, dass alles unternommen wird, die Arbeit der Rundfunkräte sichtbarer zu machen, sie also sozusagen in die Gesellschaft hineinzuziehen, die sie auftragsgemäß repräsentieren sollen.

Das geht nur durch permanente beidseitige Kommunikationsangebote: Von zivilgesellschaftlichen und wissenschaftlichen Initiativen an die Rundfunkräte – und umgekehrt von den Rundfunkräten an die interessierten Teile der Gesellschaft. Zum Public Value gemeinnütziger Medien gehört der aktive Dialog der Kontrollgremien mit der Gesellschaft. Für nichtssagende Protokolle und sonntagsrednerische Statements sollten sich diese Vertreter der Allgemeinheit eigentlich schämen.

4 Ergänzungen
  1. Ich finde das System des BBC Trust unserem meilenweit überlegen und auch nicht zu elitär. Unser Ör System mit seinen Milliarden Ausgaben, Hunderten von Tochterfirmen und dutzenden von Kanälen kann nicht in Teilzeit von Laien kontrolliert werden. Da braucht es eine Professionelle Aufsicht (was auch der ZDF Verwaltungsrat nicht ist). Daneben kann es ja Publikumsräte geben die durch wahlen oder per Losverfahren bestimmt werden. Diese können weiter in Teilzeit beraten und mitbestimmen. Diese Aufsicht müsste auch zentral für alle Ör Sender gelten (oder wenigstens eine für die gesamte ARD und eine für das ZDF) Die gestückelte Aufsicht die nur auf ihren Sender blickt ist nicht zeitgemäß und funktioniert nicht gut.

  2. Wenn der Artikel schon mit „Die Erhöhung des Rundfunkbeitrags hängt untrennbar mit Fragen“ losgeht, ist wohl eine Verringerung vom Tisch in diesem Selbstbedienungsladen ohne klar definierten Auftrag?

    1. Lieber Anonymus, wenn die von uns allen gewählten Landespolitiker den Auftrag nicht anders spezifizieren und die vom Anspruch her die Allgemeinheit vertretenden Rundfunk- und Verwaltungsräte nicht in die Anmeldungen eingreifen: ja. Wenn es um die Beitragshöhe geht, müsste also am Anfang sinnvollerweise eine Debatte über den „Rundfunk“auftrag stehen. Die öffentliche Diskussion ist so ziemlich das einzige Instrument, das eine Veränderung bewirken kann.

      1. @ Herr Rotermund
        leider gestaltet sich eine Kontrolle der Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten, hier insbesondere durch die Verwaltungsräte (weniger über Rundfunk-/Fernseh- und Hörfunkräte), sowie eine Präzisierung des Rundfunkauftrags durch die von uns gewählten Landespolitiker nicht derart einfach, wie von Ihnen dargelegt. Mehrere ARD-Rundfunkgremien unterliegen fünf Jahre nach dem Urteil des BVerfG von 2014 einer verfassungswidrigen Zusammensetzung mit mehr als einem Drittel an staatsnahen und staatlichen Mitgliedern.
        Selbst beim ZDF Fernsehrat, auf den das genannte BverfG-Urteil „gemünzt“ ist, entpuppt sich die Gremienzusammensetzung bei näherer Betrachtung als staatsnah, da zahlreiche „Politakteure“ (auch solche die gemäß Definition des BverfG als staatsnah/staatlich zu klassifizieren sind) durch die Hintertür eingeschleust wurden.
        Bezeichnend war auch, dass die ZDF-Intendantenwahl vor den Zeitpunkt der Neukonstituierung der ZDF-Gremien nach dem BVerfG-Urteil vorgezogen wurde (um mehr als ein Jahr vor Ablauf der Amtsperiode des Intendanten!). Die aktuelle Amtsperiode des ZDF-Intendanten beruht folglich auf der Wahl über verfassungswidrig staatsnah zusammengesetzte Gremien.
        Ergo: Die Rundfunkorgane (Gremien und Intendant) wollen anscheinend gar nicht staatsfern sein, was natürlich weit blicken lässt.

        Der an der Thematik interessierte Leser sollte sich die Zusammensetzung der aktuellen Gremien und das BVerfG-Urteil von 2014 (1 BvF 1/11) einmal näher betrachten, insbesondere auch die abweichende Meinung des Verfassungsrichters Paulus am Ende des Urteils.
        https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2014/03/fs20140325\_1bvf000111.html

        Rundfunk und Landespolitik befinden sich gewissermaßen in einer Symbiose. Dies betrifft nicht nur die jeweiligen Landesregierungen, sondern auch die Oppositionsparteien. Schön zu beobachten ist dies in den öffentlich zugänglichen Videoaufzeichnungen der unterschiedlichen Plenardebatten der Landtage zum ö.r.-Rundfunk, den Staatsverträgen bzw. den Rundfunkbeitrag. auch die „parlamentarischen Abende“ einiger Landesrundfunkanstalten sprechen hier eine deutliche Sprache.
        Insofern die Debatten einmal nicht hinter verschlossenen Türen stattfinden (vieles wird in Ausschüssen behandelt und die dazugehörigen Dokumente werden nicht veröffentlicht), wird ersichtlich, wie die Parlamentarier, insbesondere die Mediensprecher der einzelnen Parteien, die für gewöhnlich einen Posten in einem Rundfunkgremium innehaben, den Status Quo verteidigen.

        Ein Mitspracherecht bei der Ausarbeitung der Staatsverträge haben die Parlamente nicht. Sie können/müssen diesen letztendlich zustimmen (Fraktionszwang, Druck der einheitlichen Verabschiedung in allen Bundesländern).

        Nicht zu verachten ist hierbei auch die Rolle der fest in Rheinland-Pfalz angesiedelten Rundfunkkommission der Länder.
        Die Vorsitzende der Rundfunkkommission ist Malu Dreyer. Frau Dreyer ist zudem
        – Ministerpräsidentin des Landes RL-P,
        – stellvertretende Vorsitzende der SPD
        – Vorsitzende des ZDF-Verwaltungsrates.
        Zuvor hatte Kurt Beck, SPD, diese Ämter inne. (Das ist der, der sich im Jahr 2009 seine Geburtstagsfeier aus Rundfunkgebührengeldern subventionieren liess).
        Auch die als unabhängig definierte KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs) ist in der Staatskanzlei RL-P angesiedelt.

        Die Staatsverträge werden hinter verschlossenen Türen unter maximaler Intransparenz und unter Mitwirkung der ö.r.Rundfunkanstalten (die örR-Vertreter besitzen keine demokratische Legitimation!) durch die Rundfunkkommission der Länder ausgearbeitet. Die Öffentlichkeit bleibt aussen vor.
        (Für am Thema Interessierte: Stephanie Eggerath „Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag der Länder“).

        Zitat S.Eggerath (S.228 ff.):
        „Die Verhandlungen in der Rundfunkkommission verfügen insofern mangels Bindung an entsprechende Verfahrensregeln über keine auf das Volk zurückzuführende sachlich-inhaltliche Legitimation.“
        und weiter:
        „Für rundfunkstaatsvertragliche Kooperationen – aber auch staatsvertragliche Kooperationen insgesamt – bedeutet dies: Eine Kontrolle \[durch die Parlamente] erst nach Unterzeichnung des Staatsvertrags durch die Regierungschefs und Regierungschefinnen kommt zu spät. Sie muss früher, das heißt begleitend und präventiv erfolgen. Eine solche Kontrolle erfordert indes, dass die Parlamente von ihren Regierungen frühzeitig, d. h. zu einem Zeitpunkt, zu dem die Vertragsverhandlungen noch nicht abgeschlossen sind, über den Stand der Kooperationsbemühungen informiert werden.“.
        Hinsichtlich des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags, der die Umstellung auf den Rundfunkbeitrag besiegelte, wird das Demokratiedefizit von Fr. Eggerath aufgezeigt.
        und weiter:
        „Kontrollrechte können außerdem nur dann geltend gemacht werden, wenn sich die Verantwortlichkeiten klar definieren lassen. Bei kooperativ getroffenen Entscheidungen erweist sich eine nachträgliche Kontrolle der Verantwortlichkeiten oft als schwerlich machbar: Sofern Entscheidungen das Ergebnis gemeinschaftlicher, auf dem Konsensprinzip beruhender Vereinbarungen sind, lassen sich die Verantwortlichkeiten im Nachhinein oft nicht mehr klar bestimmen.
        Blickt man auf die Genese des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, kommt als weiterer problematischer Aspekt der offenbar maßgebliche Einfluss der Rundfunkanstalten auf die – gesetzgeberische – Reform hinzu. Die Vertreterinnen und Vertreter der Rundfunkanstalten verfügen über keine demokratische Legitimation. Notwendig ist daher eine deutliche und nachvollziehbare Abgrenzung der Hinzuziehung von Anstaltsvertreterinnen und -vertretern zum Zwecke der sachbezogenen Information einerseits und einer hoheitlichen Tätigkeit im Sinne einer vertraglichen oder gesetzgeberischen Entscheidung andererseits. Gemeinsame Arbeitsgruppen von Staats- und Senatskanzleien und der Rundfunkanstalten, deren Zusammensetzungen nach außen nicht ohne Weiteres erkennbar sind, tragen insofern zu einem intransparenten Verfahren bei, in dem nicht mehr nachvollziehbar ist, ob hoheitliche Entscheidungen tatsächlich (noch) von einem oder einer demokratisch legitimierten Amtsinhaber oder Amtsinhaberin getroffen wurden.“

        Es ist also offensichtlich, dass die Rundfunkgesetzgebung ein erhebliches Demokratiedefizit aufweist. Folglich auch die rundfunkstaatsvertraglich (unzureichend) geregelten Rundfunkgremien. Hier wird bei der Gesetzgebung immer der maximal mögliche Vorteil im Sinne der Politik (z.T. auch bestimmter Lobbyisten, siehe Cheflobbyist der Telekom im ZDF-Fernsehrat) ausgereizt.

        Ein weiteres Problem besteht in der, zumindest in meinen Augen, realitätsfernen und zu rundfunkaffinen Rechtsprechung des BVerfG.
        Selbst wenn die Landesregierungen (und Parlamente) eine kostensparende Regelung im Sinne der Bürgers verwirklichen wollten, so lässt ihnen das BverfG so gut wie keinen Spielraum hierzu.

        „Dogmen“ des BverfG:
        \1. Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich rechtlichen Rundfunks.
        \2. Weit gefasster und nicht „gedeckelter“ „Grundversorgungsauftrag“: Information, Bildung, Kultur und Unterhaltung.
        \3. Hinzu kommt die zugesicherte Wettbewerbsfähigkeit zu den privaten Rundfunkanstalten (7.Rundfunkurteil).

        In den neueren Rundfunkurteilen spricht das BVerfG bezeichnenderweise nicht mehr von „Grundversorgungsauftrag“, sondern von einem „klassischen Funktionsauftrag“.

        Es sei hier angemerkt, dass wir uns mit den teuersten ö.-r. Rundfunk der Welt leisten (müssen). Dem Deutschen örR stehen über 9 Milliarden Euro pro Jahr zu Verfügung (Rundfunkbeitrag + weitere Einnahmen). Die BBC kommt für die Erfüllung ihres Auftrags mit der Hälfte (ca. 4,5 Milliarden Euro) aus.
        Der Deutsche örR zeichnet sich im internationalen Vergleich zudem als wenig effizient aus (s. z.B. nordicity-Studie CBC Radio Canada 2016 oder auch die McKinsey-Studie „Die Rolle des Öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der heutigen Medienlandschaft“).

        Auf jeglichen Versuch, den Auftrag zu präzisieren/limitieren (direkt oder indirekt über eine Senkung des Rundfunkbeitrags), wird höchstwahrscheinlich eine Verfassungsbeschwerde der Rundfunkanstalten folgen.
        Die Rundfunkanstalten drohen nicht umsonst im Rahmen der Debatten um eine Nichterhöhung oder Senkung des Rundfunkbeitrags mit „notwendigen Einschnitten ins Programm“.
        Erst kürzlich wurde für diesen Fall eine Verfassungsbeschwerde durch den ARD-Vorsitzenden Wilhelm angekündigt. Ein ernsthafter Sparwille ist bei den Anstalten nicht zu erkennen. Es wurden gerade einmal Enisparungen von 1,2 Milliarden Euro in 10 (!) Jahren in Aussicht gestellt. Der Schweizer Rundfunk schafft es bei einem Budget von ca. 1,2 Milliarden Euro/Jahr innerhalb eines Jahres 100 Millionen Euro einzusparen – trotz oder gerade wegen einer deutlichen Senkung der Schweizer Rundfunkgebühr.
        Die Gremien der örR Anstalten sind an Einsparungen und einer Entlastung der Beitragszahler wohl eher nicht interessiert. Die regelmässig defizitären Jahresabschlüsse der Anstalten werden ohne Widerwillen durchgewunken (aktuell: Fehlbetrag SWR 100 Millionen Euro, Fehlbetrag Hessischer Rundfunk 76,5 Millionen Euro).

        Zitat aus dem Binder/Vesting – Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht (RStV, §11b, Rn. 16, Autor Vesting):
        „Die Rundfunkanstalten sind in der Lage, je nach den konkreten Umständen über ihre funktionsgerechten und -sichernden Aktivitäten zu entscheiden. Ihrem natürlichen „Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresse“ (BVerfGE 87, 181 \[202]) steht das Recht des Gesetzgebers gegenüber, lediglich die Finanzierung jener Aktivitäten gewährleisten zu müssen, die zur Funktionserfüllung tatsächlich erforderlich sind. Nur – aber auch jedenfalls – in diesem Maß ist es gerechtfertigt, den Rundfunkbeitag zu erheben und damit die Rundfunkteilnehmer ohne Rücksicht auf konkrete Nutzungsgewohnheiten in Anspruch zu nehmen, weil das damit finanzierte Rundfunkangebot von Art. 5 GG gefordert ist und im Gesamtinteresse liegt (5. BVerfGE 17, 181 \[201]). Eben deshalb können Entscheidungen mit finanzieller Auswirkung jedoch auch nicht „dem Gutdünken des Gesetzgebers“ überlassen bleiben, weil er anderenfalls verfassungswidrige Ziele mittelbar durch Finanzierungsvorgaben erreichen könnte (BVerfGE 74, 297 \[342]; 87, 181 \[202]; eingehend Libertus §14 Rn. 21 ff.).“

        Insofern die Politik wirklich ein Interesse haben sollte (wohl nur auf enormen Druck der Öffentlichkeit hin, da kein Eigeninteresse besteht), das aufgeblähte System des ö.r.-Rundfunks zu entschlacken, wird dies dann wohl nicht ohne Beteiligung des BverfG geschehen.
        Der Normalbürger ist so gut wie hilflos gegenüber dem errichteten „hermetisch abgesicherten Versorgungswerk, das als ein Meisterstück von Anstaltsjuristen und Lobbyisten gelten darf“ (Robert Vernier, Focus Nr. 11 2018).
        Mit Einführung des Rundfunkbeitrags wurde ihm die einzige Möglichkeit des Protests/effektiven Feedbacks genommen – Die Kündigung/Abmeldung.

        Dass die Rundfunkgremien in der derzeitigen Form kaum einen Mehrwert für den Bürger darstellen, zeigt sich beispielsweise auch bei der Behandlung der eingereichten Programmbeschwerden, die in Massenverfahren teils fern ab der Öffentlichkeit „abgebügelt“ werden.
        Auch die mangelnde Transparenz der Rundfunkgremien und derer Ausschüsse zeigt, dass man lieber hinter verschlossenen Türen sein eigenes Süppchen kocht.

        Staatsferne, senderferne, transparente und bürgernahe Gremien wären somit sicherlich mehr als wünschenswert.
        Ebenso wünschenswert wären effektivere Beschwerdemechanismen und eine erst zu nehmende öffentlich Debatte über den präzisen Rundfunkauftrag. Eine derartige Debatte wird schon seit mindestens einem Jahrzehnt gefordert. Getan hat sich bislang wenig bis nichts Konkretes.

        Das eine Demokratisierung der Gremien nur über eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags umsetzbar wäre halte ich für Framing. Angesichts der noch nicht ausgeschöpften, nicht einmal eruierten Sparpotentiale, sollten derartige Vorhaben selbst mit einer Senkung des Rundfunkbeitrags möglich sein und Priorität besitzen, da der Rückhalt des örR in der Bevölkerung zusehends schwindet/wegstirbt – auch wenn die Anstalten krampfhaft versuchen, dies zu verschleiern bzw. durch eigens beauftrage Umfragen zu widerlegen.

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