Avatar Autor:in

DegitalisierungEffizienz ist ein konservatives Wesen

Damit Verwaltung moderner wird, soll sie effizienter werden, heißt es oft und gerne. Damit aber ist es nicht getan. Denn Effizienz erfordert mehr Fachwissen, konserviert den Status quo und verliert die Nutzer*innen aus dem Blick.

Berge von Akten in der Verwaltung
Deutsche Verwaltung (Symbolbild) – Gemeinfrei-ähnlich freigegeben durch unsplash.com Wesley Tingey

Die heutige Episode von Degitalisierung leiten wir am besten mit einer total unerwarteten Headline ein: „Internetdienste deutscher Behörden schneiden international schlecht ab“. Ach. Echt? Schon wieder? Das ist die wesentliche Erkenntnis des „Digital Government Citizen Survey“ der Boston Consulting Group, die die Zufriedenheit der Bürger*innen mit digitalen Behördendiensten bewertet hat. Deutschland ist da aktuell eher so semi-gut gelegen und befindet sich laut der Studie auf dem drittletzten Platz von insgesamt 41 untersuchten Ländern.

Glücklicherweise liefert die Unternehmensberatung gleich die vermeintliche Lösung für alle Probleme der Verwaltungsdigitalisierung mit, acht konkrete Punkte um genau zu sein. Darunter so wenig überraschende Aspekte wie eine stärkere Nutzer*innen-Zentrierung für eine bessere Nutzendenerfahrung. Das kennen wir ja schon aus dem Problemfeld Digitalisierung des Gesundheitswesens.

Darüber hinaus empfehlen sie gleich mehrfach, die Effizienz der Verwaltung zu optimieren. Da sollen Potenziale „zur Effizienzsteigerung durch Automatisierung“ gehoben werden und der Einsatz sogenannter Künstlicher Intelligenz (KI) soll den Zugang zu Informationen verbessern – natürlich „unter Beachtung strenger ‚Verantwortungsvolle-KI‘-Regeln“.

Das alles klingt zunächst nachvollziehbar und könnte auch den Fachkräftemangel beheben und den drohenden Personalkollaps verhindern.

Allerdings ist das mit der Effizienz so eine Sache. Denn Effizienz ist leider ein sehr konservatives Wesen. Und das Streben allein nach Effizienz ist nicht selten der Anfang einer ganzen Kette von Problemen. Paradox eigentlich, oder?

Die Ironie der Automation

Im Jahr 1983 veröffentlichte die Kognitionspsychologin Lisanne Bainbridge eine Studie mit dem Titel „Ironies of Automation“, das auf ein gewisses Automationsparadox hinweist.

Darin heißt es:

By taking away the easy parts of [the] task, automation can make the difficult parts of the human operator’s task more difficult.

Nehmen wir an, es gibt ein System mit einem starken Automatisierungsgrad. Dann gibt es in einem Prozess am Ende zwar weniger einfache Aufgaben, die Menschen übernehmen können. Die noch verbleibenden werden dann aber umso schwieriger und benötigen unter Umständen Spezialwissen.

Das zeigt sich auch an Werkzeugen wie der Robotic Process Automation, die heute oftmals als vermeintliche Lösung gefeiert werden. Sie sind so eine Art automatisierte Clickworker-Bots, die bestimmte Tätigkeiten mit bestehenden Programmen nach einem vorher definierten Ablauf abarbeiten.

Im Verwaltungsbereich können diese Bots etwa bei veralteten, aufwändig zu bedienende Fachsoftware zum Einsatz kommen, die dazu dient, Bescheide für Sozialleistungen zu erstellen. Mit Hilfe von RPA-Tools kann diese Software, so zumindest das Versprechen, effizienter gemacht werden. Was vorher ein Mensch durchklicken musste, kann dann ein „Roboter“ im Hintergrund abarbeiten. Der ganze Prozess wird damit, trotz schlechter Softwarebasis, einfach und effizient. Das gelingt aber nur, wenn auch alles gut geht.

Fachkräftemangel³

Geht jedoch etwas schief oder muss etwas verändert werden, was bei digitalen Systemen bekanntlich stets vorkommen kann, braucht es gleich zwei oder drei Expert*innen, die in das automatisierte System anpassen.

Zunächst braucht es jemanden, der die Fehler des RPA-Systems behebt. Eine weitere Person wird dann gegebenenfalls benötigt, die das Grundsystem, das die Bescheide von Sozialleistungen erstellt, technisch versteht. Und am Ende braucht es eine dritte Person, die das Ergebnis – also zum Beispiel die Berechnungen der Bescheide – validiert. Solange diese Personen das Problem nicht gelöst haben, geht nichts mehr. Der ganze Prozess steht erstmal still. Unterm Strich wird der menschliche Eingriff in das System also insgesamt schwieriger und benötigt mehr Expertise.

Bei Systemen, die auf sogenannter KI basieren, kommt möglicherweise noch eine weitere Komplexitätsebene hinzu. Denn KI-Systeme bzw. deren Trainingsdaten und Ergebnisse sind nicht so einfach zu debuggen und deren Output wohl auch nie so vorhersehbar, wie das von „einfachen“ automatisierten Systemen.

Wenn Verwaltung nun in der Automatisierung die vorrangige Lösung sieht, sollte sie sich auch die Frage stellen, wie sie mit den neuen kritischen Abhängigkeiten von Spezialwissen und -systemen umgehen will. Schon heute ist es schwer, IT-Expertise für allgemeinere Tätigkeiten wie Systemadministration zu finden. In Zukunft wird es noch weitaus schwieriger sein, Expert*innen zu finden, die automatisierte Spezialsysteme aufrechterhalten oder neu entwickeln. Neue Lock-in-Effekte, die eine vereinfachte Betrachtung von Effizienz oftmals ignoriert.

Never run an unchangeable system

Doch RPA oder sogenannte KI-Systeme weisen noch ein weiteres Problem auf: Sie konservieren den Zustand der Ausgangssysteme beziehungsweise den Stand der Ausgangsdatenbasis, mit denen KI-Systeme meist aufwändig trainiert werden.

Aber wer wollte das schon leichtfertig ändern? Verwaltungs-IT funktioniert eher nach der Prämisse „never change a running system“ – bloß nichts anpassen, was einmal läuft. Mehr oder weniger gut laufende Systemen nicht verändern zu können oder zu wollen, ist in der Verwaltung leider zu einem Mantra geworden, das in Kombination mit dem Leitmotto „Haben wir schon immer so gemacht“ zur fast vollständigen Veränderungsstarre geführt hat.

Aufgesetzte Effizienztechnologien wie RPA oder sogenannte KI tun ihr Übriges, um tiefergehende Probleme an Systemen und Prozessen nicht angehen zu müssen. Alt-Systeme können ja – Achtung: Verwaltungsdeutsch! – „ertüchtigt“ werden. Keine medienbruchfreie Übermittlung von Antragsdaten? Egal, ertüchtigen wir mit KI, soll die doch irgendwie PDF-Dateien übersetzen.

Wie schwer sich Verwaltung mit Veränderungen tut, zeigt auch der mehr oder weniger beschränkte Erfolg, Bürokratie zu reduzieren. Die Bilanz der „One in, one out“-Regel, die vor Einführung einer neuen gesetzlichen Maßnahme eigentlich das Abschaffen an anderer Stelle vorsieht, ist in ihrer Wirkung laut Nationalem Normenkontrollrat – Achtung: Wortwitz! – nur beschränkt effizient.

Stattdessen sollte die Devise für das System Verwaltung lauten: Never run an unchangeable system.

Drucksache 9/2442

Effizienz ist per se nichts Schlechtes, nur scheint sie oftmals wichtige andere Aspekte wie Nutzer*innenzentrierung zu verdrängen.

Wer das jetzt aber für eine gänzlich neue Erkenntnis hält, dem sei die Lektüre eines Zwischenberichts der Enquete-Kommission „Neue Informations- und Kommunikationstechniken“ empfohlen, der ironischerweise aus dem Jahr 1983 stammt. Unter Drucksache 9/2442 des Deutschen Bundestages ist dort Folgendes zu lesen:

Bislang erfolgte der Einsatz der luK-Techniken in der öffentlichen Verwaltung in der Hauptsache zum Zweck der Effizienzsteigerung (Rationalisierung des Verwaltungshandelns). Andere Ziele, die sich an den Bedürfnissen und Interessen der Verwaltungsbediensteten und der Bürger sowie an einer Verbesserung der Qualität der Verwaltungsleistung insgesamt orientieren (Mitarbeiterzufriedenheit, Bürgernähe etc.), wurden zu wenig berücksichtigt.

Verwaltung ist in den vergangenen dreißig Jahren in gewisser Hinsicht effizienter geworden. Dafür sorgte unter anderem die Einführung von Faxgeräten und Personal Computern, die Abschaffung von Schreibmaschinen sowie das Aufkommen des Internets.

Allerdings sind beim Einsatz neuer Technologien andere Aspekte zu wenig berücksichtigt worden. In gewisser Weise haben wir einen effizienten Bürokratie-Automatismus geschaffen, der aber auch im Jahr 2023 noch mit den Mitteln und Methoden von 1983 agiert.

Schwer nachvollziehbare Besuche im Amt gibt es immer noch, etwa wenn in Australien der Führerschein verloren geht. Und noch immer sind auch heute noch viele Ausdrucke erforderlich und finden sich etliche Medienbrüche an jeder Ecke. Auch gibt es weiterhin hierarchische Strukturen mit vielen Regeln und Vorschriften, obschon an der ein oder anderen Stelle Menschen im Home Office sitzen und Telex und Teletex der Vergangenheit angehören. Und damals wie heute ist es – wie schon der Zwischenbericht der Enquete-Kommission  festhält – für „Außenstehende oft unüberschaubar, wo Informationen eingeholt werden können“.

Mit Effizienz allein ist es also nicht getan. Denn Effizienz für sich ist ein konservatives Wesen.

Deine Spende für digitale Freiheitsrechte

Wir berichten über aktuelle netzpolitische Entwicklungen, decken Skandale auf und stoßen Debatten an. Dabei sind wir vollkommen unabhängig. Denn unser Kampf für digitale Freiheitsrechte finanziert sich zu fast 100 Prozent aus den Spenden unserer Leser:innen.

17 Ergänzungen

  1. Gerne – leider nicht nur in der öffentlichen Verwaltung – übersehen: Effizienz (Ausstoß, output) führt nicht zwangsweise zu Effektivität (Ergebnis, outcome). Automatisierung als Selbstzweck dürfte nur in Ausnahmefällen zielführend sein.

    Thematisch passen auch die Redewendungen „A fool with a tool is still a fool.“ und „If you automate nonsense, you simply create automated nonsense, but basically it is still all nonsense.“

    1. Effizienz E = Arbeit / Zeit.

      Da die Arbeit stets zu 100 Prozent erledigt werden sollte, steigt die Effizienz bei abnehmender Zeit, d. h. wenn alle Arbeit in „0“ Zeit erledigt wird, ist die Effizienz unendlich.

      Wie Effektiv die Arbeit in der dafür benötigten Zeit war, steht auf einem ganz anderen Blatt.

    2. „If you automate nonsense, you simply create automated nonsense, but basically it is still all nonsense.“

      Oder wie meine Großmutter sagte: „Nur weil man einen Hundehaufen mit Puderzucker bestreut, sieht er davon nicht appetitlicher aus.“

  2. Wenn ich der deutschen Verwaltung für eines Danken möchte, dann ist es, dass sie mich nicht zu digitalen Handlungen zwingt, und dafür, dass der Bevölkerung Datenleaks großen Ausmaßes bisher erspart geblieben sind.

    Nichts ist schlimmer, als zum Digitalen drangsaliert zu werden.

    Und es gibt keine Sicherheit im Digitalen, nur so etwas wie vorläufiges verschont bleiben.

    1. >> Nichts ist schlimmer, als zum Digitalen drangsaliert zu werden.

      Und genau das macht jetzt der FDP-Minister Buschmann mit Wohnungseigentümern:

      Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) ist ein rotes Tuch für die Mieterorganisationen im Land, weil er seit Langem eine Gesetzesverschärfung zur Bekämpfung von Mietwucher verhindert. Aber auch bei Wohnungseigentümern steht er nicht besonders hoch im Kurs. Im Zusammenhang mit einer Gesetzesänderung für Balkonkraftwerke plant er, die wichtigen Versammlungen von Wohnungseigentümergemeinschaften (WEG) künftig komplett online zuzulassen, sofern nicht mehr als ein Viertel der Betroffenen dagegen stimmt. Vor allem ältere Menschen könnten dann nicht mehr an diesen virtuellen Versammlungen teilnehmen, beklagen Verbraucherschutzorganisationen.

      https://www.stuttgarter-zeitung.de/inhalt.gesetzesaenderung-umstritten-wohnungseigentuemer-laufen-sturm-gegen-online-versammlung.12f38599-cfa3-42b3-b97f-0331004afb9d.html

  3. Ein zunächst unsichtbares Problem bei der Digitalisierung der Verwaltung ist das bestehende Personal. Dass ein großer Teil der Arbeitszeit mit Abtippen von Formularinhalten verbracht wird – auch heute noch! – wird damit zwar verbessert. Aber die in den Behörden Beschäftigten machen deshalb nicht mehr produktive Arbeit, so was sehen weder Ihre Arbeitsverträge vor noch haben sie für andere Tätigkeiten die erforderliche Qualifikation. Statt Abtippen Sachbearbeitung geht leider nicht.

    Abteilungsleiter wehren sich daher manchmal ganz bewusst, um keine Stellen zu verlieren. und dann schlechter da zu stehen als vorher: Die Arbeit wird nicht besser und mit nur 10 statt 30 VZS verlieren sie Bedeutung in der Hierarchie.

    1. der Vollständigkeit halber zitiere ich dazu noch die deutsche Wikipedia:
      „1. Schreibe Computerprogramme so, dass sie nur eine Aufgabe erledigen und diese gut machen.
      2. Schreibe Programme so, dass sie zusammenarbeiten.
      3. Schreibe Programme so, dass sie Textströme verarbeiten, denn das ist eine universelle Schnittstelle.“

  4. Ich denke, die Verwaltung muss zu oft herhalten für Probleme, die eigentlich bei der Gesetzgebung geschaffen wurden.

    Bsp. BAföG: Warum muss das Einkommen der Geschwister angegeben werden? Es kommt die Vermutung auf, dass per Gesetz die Antragstellung absichtlich verkompliziert wurde (nicht nur beim BAföG). Es scheint, als wolle der Gesetzgeber Geld sparen (-> Effizienz), aber an falschen Stelle und mit den falschen Mitteln. Gerade wenn die Einkommensverhältnisse wechselhaft und unsicher sind, wird es schwierig, alles bis ins Detail „nachzuweisen“. Gerade die Menschen, die die Leistungen am meisten brauchen, haben beim jetzigen Verteilungssystem die größten bürokratischen Hürden zu bewältigen.

    Apropos „Nachweis“. Wenn Beamte tatsächlich in den tausenden Variationen von Dokumenten, die irgendetwas belegen sollen, Fälschungen zuverlässig erkennen können, dann Hut ab! Aber nicht nur das. Ein Amt für Ausbildungsförderung muss auch über immense Wissensquellen verfügen, sodass es erkennen kann, wenn eine Vermögens- oder Einkommensquelle nicht oder nur unvollständig angegeben wurde.

    Mir ist allerdings noch kein Fall zu Ohren gekommen, bei dem zu einem BAföG-Antrag ein Strafverfahren eröffnet wurde. Dabei sind 99% aller Anträge unvollständig https://www.tagesschau.de/investigativ/funk/studenten-bafoeg-digitalisierung-buerokratie-101.html . Ein Gesetz, dass nicht durchgesetzt werden kann, sollte nicht existieren. Die deutsche Verwaltung jedoch murrt nicht und folgt jeder noch so absurden Anweisung von oben.

    Ein ganz wesentliches Problem ist auch immer noch, dass an so vielen Stellen ein handunterzeichnetes Original erforderlich ist. Inwiefern macht in Zeiten von generativer KI dieses Gekrakel ein Dokument authentischer? Es hat doch geradezu religiöse Züge angenommen.

    1. Der BAFoeG-Artikel ist zT wieder mal klassischer Qualitaetsjournalismus: keine Ahnung, kein Bock, unkommentierte Zitate, Hauptsache aufregen.

      99% der Antraege sind unvollstaendig, weil BAFoeG fruehestens ab Antragstellung bezahlt wird. Es wird also jeder im hektischen Studienanfang den Antrag fruehestmoeglich einreichen, egal wie vollstaendig, das ist auch klare Ansage von Hochschule und Beratung.

  5. Noch nie hatte ein Volksantrag in BW Erfolg. Denn in der Praxis gibt es bürokratische Hürden.
    So dürfen InitiatorInnen Unterschriften nicht einfach auf einer Liste sammeln, sondern jede Unterschrift muss einzeln auf einem Formblatt eingetragen werden. Auf diesem Formblatt muss außerdem ein Amt mit Unterschrift und Siegel bescheinigen, dass die unterschreibende Person in Baden-Württemberg wahlberechtigt ist. Erst dann sollten Unterstützerinnen und Unterstützer ihre Unterschrift an die Initiatorinnen schicken. Wenn Formblätter nicht bestätigt wurden, müssen die Initiatorinnen sie selbst – auf eigene Kosten – zur Bescheinigung an die verschiedenen Ämter schicken.

    Das Problem: Viele Rathäuser und Bürgerbüros wussten zunächst gar nicht, dass ihnen diese Aufgabe zufällt. Vielerorts wurden Bürger, die sich ihre Formblätter bescheinigen lassen wollten, abgewiesen; per Post zugestellte Formblätter wurden von Ämtern ignoriert.

    So scheitert die „Politik des Gehörtwerdens“ in BaWü. Formell ist es möglich, scheitert aber an der Voraussetzung einer amtlichen Beglaubigung eines Papierformulars für jede einzelne Stimme.

    Bürgerforen werden so zu „Alibi-Veranstaltungen“, weil die Verwaltungen Bürger zwar anhören müssen, was sie verständnisvoll über sich ergehen lassen. Aber sie können ziemlich sicher sein, das nachfolgend alles im Sand versickern wird: Wir haben Euch gehört, nun übt euer Recht mal schön aus – und scheitert daran.

    Digitalisierung könnte diesen Zustand beenden. Einzelne amtliche Beglaubigungen auf Papier für die Wahlberechtigung in einem Bürgerbegehen passen nicht mehr in die Zeit. Papierverbrauch und Personalaufwand sind unverhältnismäßig, schlimmer aber ist, das Demokratie so verhindert wird.

    1. > Digitalisierung könnte diesen Zustand beenden.

      Nein, könnte sie nicht. Die Digitalisierung kann solche rechtlichen Probleme bloß Verstecken. Es gibt genug Länder, in denen Bürgerbeteiligung nicht an solchen absurden rechtlichen Hürden scheitert.

  6. Ein schöner Artikel.
    Ich möchte ergänzen, dass der Effizienzbegriff für Verwaltung nicht so einfach zu definieren sein dürfte.
    Normalerweise versteht man unter Effizienz, dass man unter Einsatz möglichst geringer Ressourcen möglichst schnell zum Ergebnis kommt.
    Von der Qualität der Ergebnisses ist nicht die Rede. Verwaltungsentscheidungen können vereinzelt „einwandfrei“ sein, sie sind hoffentlich in der Regel vertretbar, also vielleicht nicht perfekt, aber rechtmäßig und damit gerichtsfest. Wenn man sich nun die Massenverwaltungen anschaut, z. B. in den Sozialversicherungssystemen, wird schnell klar, dass eine gewisse Quote rechtswidriger Entscheidungen akzeptiert wird, weil der Aufwand für 100% richtige Entscheidungen zu hoch wäre.
    Okay? Muss man nicht mögen, kann man aber nachvollziehen, 80/20-Prinzip halt.
    Bei dem Ruf nach mehr Effizienz wird in der Denkweise mE das Ergebnis binär gedacht. Man hat eins, dann ist’s gut, oder man hat keins, dann ist’s schlecht. Die Ergebnisqualität ist aber ein Spektrum.
    Nächster Punkt: Es geht nicht immer nur um ein Ergebnis. Es geht in der Regel um viele Ergebnisse. Diese sollen möglichst vergleichbar gut sein, denn alle wollen – zu Recht – von der Verwaltung gut und gerecht behandelt werden. Eine Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit der Ergebnisse widerspricht mE aber mitunter optimaler Einzelfallgerechtigkeit. Optimale Einzelfallgerechtigkeit ist nicht nur aufwändig, siehe oben, sondern oft auch nur mit Kenntnis des Einzelfalls nachvollziehbar. Es hat aber keiner die Zeit und die Lust, sich alle Einzelfälle anzuschauen und dann das Ergebnis zusammenzufassen und zu kommunizieren.
    Letzter Punkt: Effizienz wird oft im Gegensatz zu Resilienz und Redundanz verstanden. Es mag effizient sein, nur 1 Admin o. Excel-Profi zu haben, bis die Person ausfällt. Soll in der Verwaltung vorkommen. Krankheit, Alter, you name it.
    Die Verwaltung wird dann mit der konkreten Umsetzung allein gelassen.
    Tja.

    1. Effizienz hat keine explizite Zeitkomponente.

      Zielerreichung mit minimalem Aufwand ist maximale Effizienz. Das Ziel kann Zeitminimierung beinhalten, muss aber nicht. Bei vielen Prozessen konkurrieren Dauer und Kosten, speziell für relativ geringe Dauer.

  7. In der Volkswirtschaftslehre können wir Arbeits-, Material-, und Energie-Effizienz unterscheiden. Wenn die Arbeits-Effizienz zu Lasten des Energie- und Materialverbrauches steigt, dann ist dies nicht nachhaltig. Die Arbeits-Effizienz kann für für unterschiedliche Personengruppen unterschiedlich ausfallen. Z.B. kann bei einer Maßnahme die Arbeits-Effizienz für das Amt steigen, für Bürger:innen aber sinken. Zudem ist die Wirksamkeit, Effektivität, das m.E. wichtigere Kriterium als Effizienz.

Wir freuen uns auf Deine Anmerkungen, Fragen, Korrekturen und inhaltlichen Ergänzungen zum Artikel. Bitte keine reinen Meinungsbeiträge! Unsere Regeln zur Veröffentlichung von Ergänzungen findest Du unter netzpolitik.org/kommentare. Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht.