Öffentliches Geld – Öffentliches Gut!: Es fehlt ein Rechtsanspruch auf offene Daten

Die erste moderne Wasserversorgung wurde Mitte des 19. Jahrhunderts in Hamburg eingeführt, in den folgenden Jahrzehnten zogen die übrigen Großstädte nach. Seither zählt die zentrale Wasserversorgung zu den wichtigsten Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge. Wie sähe das wohl aus, wenn eine solche Wasserversorgung erst heute eingeführt würde? Ein Gedankenexperiment:

Es ist das Jahr 2022, aber fließendes Wasser aus dem Hahn gibt es nicht. Privatwirtschaft, Zivilgesellschaft, Politik – alle sind sich einig, dass es dringend eine zentrale Wasserversorgung durch die öffentliche Hand braucht. Es gibt bereits seit einigen Jahren eine Reihe von Leuchtturmprojekten, die zeigen, was mit fließendem Wasser möglich wäre. Die Anwendungsbeispiele reichen vom Industrieprozess bis zum Spaßbad-Erlebnis, und sie alle kommen gut an.

Es gibt nur einen Haken: Niemand hat sich bislang darum bemüht, die notwendige Basisinfrastruktur dafür zu planen und umzusetzen. Für die Leuchtturm-Projekte muss das Wasser immer noch eimerweise händisch in hinter den Kulissen versteckte Reservoirs geschüttet werden. Manches Wasser ist auch schon reichlich abgestanden. Expert*innen aus der Zivilgesellschaft weisen immer wieder auf teilweise schon verlegte Rohrsysteme und Brunnenwerke hin. Die sind nötig, um die reihenweise errichteten und prominent in der Landschaft stehenden Wassertürme endlich auch automatisiert befüllen zu können. Anstatt diese Aufgabe anzugehen, benennt die öffentliche Hand an allen relevanten Stellen Wasserbeauftragte. Sie sollen das Wissen um den Nutzen von Wasser verbreiten und erklären, wie man die Wassereimer in den Turm trägt. Vielleicht kann ja ein Wasserinstitut die offenen Fragen beantworten.

Klingt absurd? Das ist die gelebte Praxis im Umgang mit Open Data durch die öffentliche Hand in Deutschland.

In 19 Jahren ist wenig passiert

Seit knapp 19 Jahren sieht die europäische PSI-Richtlinie vor, dass Informationen des öffentlichen Sektors zum Wohle aller möglichst einfach weiterverwendet werden können. Getan hat sich dafür indes wenig: Die nationale Umsetzung seit 2005 orientierte sich bisher daran, die europäischen Vorgaben gerade so umzusetzen. Behörden sind zwar angehalten, bei der Beschaffung von IT-Systemen und der Optimierung von Verwaltungsabläufen die Anforderungen an die öffentliche Bereitstellung von Informationen zu berücksichtigen. In der Praxis ist davon jedoch auch Jahre später wenig zu merken.

Im E-Government-Gesetz sieht der § 12a seit einigen Jahren vor, dass Bundesbehörden „unbearbeitete maschinenlesbare Daten“ bereitstellen sollen. „Ein Anspruch auf Bereitstellung dieser Daten wird hierdurch nicht begründet“, steht jedoch nur einen Satz später. Bislang besteht also viel Auslegungsspielraum, um Daten am Ende vielleicht doch nicht veröffentlichen zu müssen. Ein Korrektiv, das Abhilfe schaffen könnte, gibt es nicht. So bleibt es bei Datenportalen, die händisch und einzeln mit PDFs und – im besten Fall – CSV-Dateien gefüllt werden. Basierend auf Prozessen, die auch zukünftig nicht skalierbar sein werden.

Langfristige Investitionen statt Datenspaßbadprototypen

Das Ziel ist klar: Verwaltungsinformationen sollen als Open Data bereitstehen, automatisch bereitgestellt und dezentral verlinkbar. Das hätte seit Jahren als Anlass und Antrieb für die längst überfällige IT-Modernisierung des öffentlichen Sektors dienen können. Denn offene Daten sind nicht nur die Grundlage für datengestützte Projekte in der Zivilgesellschaft und Wirtschaft. Auch für die Verwaltung selbst bergen sie ein gewaltiges Nutzungspotenzial. Viel zu oft wurden offene Daten jedoch als aufwändige und bisweilen lästige Zusatzaufgabe neben der „eigentlichen“ Verwaltungsarbeit gesehen.

Kurzfristig angelegte Projekte, um in Hackathons das Eimertragen zu automatisieren oder neue Datenspaßbadprototypen zu entwerfen, führen am Ziel vorbei. Stattdessen sind sinn- und planvolle Investitionen in umfassende Infrastruktur und Kompetenzen fällig. Sie helfen dabei, die über Jahrzehnte angehäuften technischen Schulden anzugehen, anstatt sie immer weiter in die Zukunft zu tragen. Ein gesetzlich verbriefter Anspruch auf automatisiert bereitgestellte Verwaltungsinformationen allein sichert zwar nicht die Infrastruktur, sorgt aber für die notwendige Priorisierung. Es gibt Vorreiter*innen in der Verwaltung, die die Zeichen der Zeit bereits erkannt haben. Mit einem solchen Anspruch würden sie endlich schlagkräftige Argumente bekommen, warum Ressourcen bereitgestellt werden müssen.

Klagemöglichkeit als rechtsstaatliches Mittel

Damit mit Daten arbeitende Bürger*innen nicht allein im Regen stehen, braucht es zudem ein Verbandsklagerecht. Wenn nur Einzelpersonen den Rechtsanspruch einklagen könnten, würde dies die Durchsetzung deutlich dämpfen und damit den digitalen Umbau der Verwaltung bremsen. Daher ist entscheidend, dass der Anspruch auch kollektiv eingeklagt werden kann.

Gerade Ehrenamtlichen, etwa jenen der Wikipedia, ist es kaum zuzumuten, zugunsten der Allgemeinheit privat vor Gericht zu ziehen. Darum müssen – wie beim Verbraucherschutz – auch Interessenverbände der Zivilgesellschaft den Rechtsanspruch auf Open Data aus eigenem Recht gerichtlich geltend machen können. So können zum Beispiel digital Ehrenamtliche Unterstützung erhalten, um an für ihre Arbeit nötige Datensätze zu gelangen.

Bedauerlich eigentlich, dass es erst einen Rechtsanspruch auf Open Data braucht, um den notwendigen Antrieb für längst überfällige Schritte zu liefern. Schon heute könnten öffentliche Förderungen unter die Bedingung gestellt werden, dass sie ausdrücklich nicht als Wassereimer genutzt werden dürfen, sondern die jeweiligen Projekte einen Plan für die langfristige Integration in ein funktionierendes Kanalnetz mitbringen müssen, also die ganz alltägliche Verwaltungsarbeit.

Absichten in die Realität umsetzen

Unabdingbar ist dabei, dass die öffentliche Hand selbst ein Verständnis für Architektur und Zusammenhänge solcher Systeme entwickelt – und versteht, warum Tim Berners-Lees Idee eines dezentralen Webs der Daten die gemeinsame Zielvision unbedingt prägen sollte. Viel zu häufig werden Fragen um Architektur und Strukturen immer noch als rein technische Angelegenheiten und damit als unwichtig abgetan – obgleich sie den elementaren Unterschied ausmachen, ob die eigene Datenstrategie nun auf ein skalierbares Modell hinarbeitet, oder ob man sich immer nur noch weiter in das Loch der letzten zehn Jahre graben möchte.

Die Regierungskoalition muss nun, um den digitalpolitischen Aufbruch von der Absichtserklärung in die Realität umzusetzen, ihrer Selbstverpflichtung nachkommen und den Rechtsanspruch auf Open Data umfassend und ohne Bereichsausnahmen umsetzen (siehe dazu auch das Positionspapier von Wikimedia Deutschland sowie einen Beitrag in der Publikationsreihe böll.brief). Es ist besonders wichtig, dabei die Perspektive derjenigen aktiv einzubeziehen, die am Ende mit offenen Daten arbeiten wollen und sollen.

Stefan Kaufmann arbeitet als Referent Politik & Öffentlicher Sektor bei Wikimedia Deutschland e. V. Der Medieninformatiker beschäftigt sich seit 2009 mit offenen Daten. Im Rahmen seines zivilgesellschaftlichen Engagements und seiner Begleitung des Verschwörhaus Ulm brachte er Open-Data-Communitys mit Politikschaffenden und Verwaltungsangestellten zusammen. Kaufmann arbeitete zudem in der öffentlichen Verwaltung sowie als Sachverständiger und Berater zu Open Data.