Datenpolitik der Bundesregierung

Strategie ohne Perspektive

Die Bundesregierung hat zwar keinen Plan für den Umgang mit Daten, aber seit dieser Woche zumindest Eckpunkte. Wer soll mit welchen Daten arbeiten dürfen, auf Basis welcher Technologien? Der Überblick zeigt: Um daraus eine Strategie zu erstellen, fehlen noch entscheidende Zutaten.

Vogel fliegt über Wald, im Hintergrund Nebel.
Perspektive erfordert Weitblick, der der Bundesregierung derzeit noch fehlt. CC-BY 2.0 Mark Gunn

Die Bundesregierung hat Montag im Rahmen einer Digitalklausur die Eckpunkte für eine Datenstrategie [PDF] vorgelegt. Das ist die derzeit übliche Vorgehensweise, um darauf aufbauend Monate später die eigentliche Strategie vorzulegen.

In diesem Fall geht es unter anderem darum, wie man mit der zentralen Herausforderung einer digitalen, immer mehr von algorithmischen Technologien bestimmten Gesellschaft umgehen möchte. Denn diese selbst-lernenden Systeme sind auf große Mengen an Daten angewiesen – egal ob in der Analyse oder in der Anwendung, in einfachen oder komplexen Systemen.

Zivilgesellschaftliche Anforderungen an eine Datenstrategie

Daher widmen sich auch seit längerem verschiedene Gremien auf nationaler und europäischer Ebene zentralen Fragen des Zugangs und der Verarbeitung von Daten sowie der Regulierung des Bereichs. Ganz prominent: Die von unabhängigen Wissenschaffenden besetzte Datenethik-Kommission der Bundesregierung, die Ende Oktober ihre Handlungsempfehlungen veröffentlichte. Außerdem die EU-Kommission, die bereits im vergangenen Jahr umfassende Vorschläge zum europäischen Datenraum, zum verbesserten Zugang zu Daten in öffentlicher und privatwirtschaftlicher Hand gemacht hat.

All diese Initiativen eint das Bestreben, die immaterielle Ressource für spezifische Anwendungskontexte verschiedensten Akteuren aus Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft verfügbar zu machen. Die Herausforderungen umfassen dabei:

  • Die rechtliche Regulierung des Zugangs zu Daten unter Berücksichtigung bestehender Gesetze wie der EU-Datenschutz-Grundverordnung, des Open-Data-Gesetzes oder der EU-Urheberrechtsreform (Daten in Datenbanken).
  • Die Verfügbarkeit von technischen Standards, Plattformen und Infrastrukturen, die den Zugang und die Verarbeitungsmöglichkeiten von Daten für verschiedene Akteure gewährleisten (siehe dazu: detailliert Vorschläge zum europäischen Datenraum und allgemein die Handlungsempfehlungen der Datenethik-Kommission).
  • Rechtliche Anforderungen und technische Gewährleistung einer hohen Qualität der zu verarbeitenden Daten, besonders unter Berücksichtigung von Privatheit und Gleichheit der Menschen (siehe dazu: Handlungsempfehlungen der Datenethik-Kommission).
  • Comic-artige Frau steht rückwärts gewandt in einer Art beflügeltem Boot und betrachtet die Wetterverhältnisse
    Datenanalyse- und KI-Technologien – Heilsversprechen, Gefahr oder Objekt weiser Navigation? CC-BY-SA 2.0 Arol Lightfoot
  • Einrichtungen der Kontrolle und Selbstkontrolle im Bereich Datenschutz und Datennutzung, idealerweise ausgestattet mit entsprechendem juristischem, sozial- und wirtschaftswissenschaftlichem und technischem Know-How sowie entsprechenden Prüfrechten.
  • Visionen und Perspektiven der Datenwirtschaft: Wenn uns diese Technologien ganz neue Formen des Wissens und der Steuerung versprechen, sollten wir uns überlegen: Was wollen wir genau wissen und steuern und welche Daten brauchen wir dazu in welcher Form? Soll die Datenpolitik auf die perfektionierte personalisierte Werbung ausgerichtet sein oder auf Ziele, die dem Gemeinwohl dienen, beispielweise eine nachhaltige Steuerung von Verkehr und Wirtschaft?

Um es kurz zu fassen: Wenn Daten für die Entwicklung von Künstlicher Intelligenz vergleichbar sind mit dem Futter in der Rinderwirtschaft, wie Bundeskanzlerin Angela Merkel auf einem Kongress des DGB im Mai 2018 bemerkte, dann stellt sich eine Frage: Wie müsste eine Datenwirtschaft gestaltet sein, damit das richtige Futter in der richtigen Menge und Qualität für eine Vielzahl an Agrarhöfen bereit steht und die erwünschte Rinderzucht (anstelle von Ziegen) und Agrarprodukte realisiert werden – in einem Kontext, der durch Ablehnung klarer Zuchtvorgaben und einen globalen Wandel der Futterproduktion gekennzeichnet ist?

Die eierlegende Wollmilchsau kommt leider spät

Die Bundesregierung verfolgt in ihren Eckpunkten einen ganzheitlichen Ansatz: Datenzugang und Datennutzung sollen für viele Akteure und Anwendungskontexte verbessert werden – dazu zählen Gesellschaft, Wirtschaft, Wissenschaft, Staat und Umwelt. Natürlich unter Wahrung grundlegender Werte, Rechte und Freiheiten und im Kontext der europäischen Integration. Dabei sollen Recht und IT-Sicherheit berücksichtigt und der Monopolisierung des Marktes begegnet werden. Außerdem soll die digitale Kompetenz – speziell „Data Literacy“ – der Menschen gefördert werden.

Die Strategie sieht vor, dass der Staat als Vorreiter vorangeht. Der Bundesregierung geht es zudem um eine gesellschaftlichen „Datenkultur, die sich verwirklicht in kollaborativen Arbeitsmethoden, (…) genossenschaftlichen wie gemeinwohl-orientierten Initiativen, in agilen Prozessen und Experimentierräumen, in Nachnutzung und Transparenz.“ Dazu passt die Vision der Einordnung vorhandener Aktivitäten und Prozesse in ein übergeordnetes Konzept und die Vorbereitung einer Datenstrategie mit breiter Beteiligung – bis zum Frühjahr 2020.

Diese soll folgende Handlungsfelder abdecken:

  • Die Verbesserung des Zugangs zu Daten, inklusive der Förderung entsprechender Infrastrukturen (Daten-Management, Standardentwicklung) und Rechtsetzung, unter Berücksichtigung von Anreizsystemen aller Akteure und kooperativem Verhalten (Daten-Teilen), Forschungsförderung (insbesondere zu Technologien der Anonymisierung und Pseudonymisierung sowie zu Datenportabilität) und der Analyse, was in Deutschland und der EU in dem Kontext alles fehlt.
  • Schwarm von schwarzen Vögeln fliegt vor aufbrechendem Hintergrund
    Es kommt Bewegung in die Datenpolitik – vor dem richtigen Hintergrund? | Original: „discovery“ (Symbolbild) CC-BY-NC-SA 2.0 changeorder
  • Die Förderung von einer verantwortungsvollen Datennutzung, insbesondere durch Überprüfung des bestehenden Rechtsrahmens, untergesetzliche Maßnahmen wie Standards, Muster und Verhaltenskodizes, die Förderung innovativer Anwendungen und Geschäftsmodelle sowie Technologietransfer, unter besonderer Berücksichtigung des Sozial- und Beschäftigtendatenschutzes und Analyse, was in Deutschland in dem Kontext alles fehlt,
  • Die Erhöhung der Datenkompetenz und Etablierung einer Datenkultur, insbesondere die Erhöhung der Datenkompetenz aller daten-verarbeitenden Stellen, aller formalen und nicht-formalen Bildungseinrichtungen, kleiner, mittelständiger, genossenschaftlicher und gemeinwohl-orientierter Unternehmen inklusive Startups, der Bevölkerung allgemein und zivilgesellschaftlicher Organisationen, Vereine und Verbände sowie die gezielte Adressierung von Fachkräften,
  • Die Etablierung des Staates als Vorreiter und Treiber einer verstärkten Datennutzung und Datenbereitstellung, insbesondere die verbesserte Bereitstellung, Vernetzung und Analyse öffentlich finanzierter Datensätze, die Prüfung und Erhöhung der Datenkompetenz in Bundesbehörden, die Verbesserung der Datennutzung in der Aufgabenerfüllung staatlicher Einrichtungen (besonders: Durchsetzung und Evaluierung politischer Maßnahmen), die Sicherung von Daten in öffentlichen Einrichtungen und dem Transport dazwischen sowie die Verbesserung einer „ökologisch und digital nachhaltigen Daten-Infrastruktur in den Bundesbehörden“.

Das alles ist nicht verkehrt, gemessen an den zivilgesellschaftlichen Anforderungen an eine bundesdeutsche Datenpolitik. Es ist sogar gut. Aber man fragt sich doch: Ist das alles? Während bei Punkt 1 und 2, der Verbesserung des Datenzugangs und der verantwortungsvollen Datennutzung, bereits viele konkrete Vorschläge auch in den hier genannten Papieren vorliegen, die vor allem eine Umsetzung erfordern, möglichst in einem öffentlichen und transparenten Prozess, irritieren Punkt 3 (Erhöhung der Datenkompetenz) und 4 (Etablierung des Staates als Vorreiter) doch ein wenig.

Leere Versprechungen, mangelnder Überblick, Läuse und Flöhe?

Zur „Datenkompetenz“: Wer mal versucht hat, jenseits der extrem kurzen (und Erfahrungsberichten gemäß recht oberflächlichen), aber dafür sehr teuren Data-Science-Weiterbildungen des Fraunhofer Instituts  oder der Bitkom Akademie seine Big Data oder Daten-Management-Kompetenz zu erweitern, stößt nur auf ein äußerst geringes Angebot, auch bei Fragen von Daten-Standardisierung, Sicherung und Aufbereitung. Wie soll die Datenkompetenz erhöht werden und durch wen? Lohnt sich hier ein Blick ins Ausland, zu Online-Angeboten in Kombi mit einem freien Freitag, der der Weiterbildung dient? Gibt es Datenpools, an denen Menschen üben können, mit Ansprechpartnern für Analyse- oder Anwendungsprobleme? Und: Warum gibt es das alles noch nicht?

Screenshot von govdata.de zeigt wenig veröffentlichte Open-Data-Datensätze ausgewählter Bundesbehörden
Ergebnisse des Open-Data-Gesetzes zeigen sich bislang lückenhaft Alle Rechte vorbehalten Screenshot netzpolitik.org

Gleiches gilt beim Thema „Vorreiter: Staat“. Die Bereitstellung öffentlich finanzierter Daten, wie sie vom Open-Data-Gesetz vorgeschrieben ist, scheiterte bislang an vielem: an der Bereitschaft der Behörden, der Finanzierung der Aufgaben, dem Know-How der Mitarbeitenden (Verschlüsselung meint nicht: in einem Raum verschlossen) und entsprechenden Standards. Was hat sich jetzt geändert, was soll sich ändern und wie können die Ziele realisiert werden?

Die Sicherung von Daten und ihr sicherer Transport zwischen Bundesbehörden waren zuletzt ein schwieriges Thema beim Zensus-Testdurchlauf: Weil das Innenministerium die Registermodernisierung verschlafen hatte, musste wieder ein umständliches Verfahren getestet werden, dass durch Sicherheitsbedenken vor dem Bundesverfassungsgericht landete. Was waren die Ursachen dafür und wie können diese behoben werden? Und: wenn schon die IT-Konsolidierung Milliarden frisst, ohne Ergebnisse zu liefern: Warum und auf welcher Grundlage sollen Steuerzahlende der Bundesregierung ihren Glauben schenken an eine „ökologisch und digital nachhaltige Dateninfrastruktur“ – und was ist das genau? Berücksichtigt sie offene Software, die für die Nachhaltigkeit von Vorteil ist?

Überblick und Weitsicht

Laut Duden definiert sich eine Strategie als „genauer Plan des eigenen Vorgehens, der dazu dient, ein militärisches, politisches, psychologisches, wirtschaftliches oder ähnliches Ziel zu erreichen, und in dem man diejenigen Faktoren, die in die eigene Aktion hineinspielen könnten, von vornherein einzukalkulieren versucht“. Das schließt eine Analyse von Ist- und Soll-Zuständen ein und bei problematischen Ist-Zuständen: eine Ursachenanalyse und Lösungsszenarien.

All dies lassen die Eckpunkte der Bundesregierung vermissen – und zwar an zentralen Punkten. Wünschenswert wäre ein agiles, transparentes und partizipatives Vorgehen: eine Auflistung der Handlungsfelder, wo interaktiv mit gesellschaftlichen Akteuren konkrete Maßnahmen gesammelt, vorgeschlagen, auf ihre Finanzierung hin überprüft und evaluiert werden können.

Fünf Raben stehen auf einer Mauer und gucken in Kamera
Kooperation schlägt Wettbewerb) Gemeinfrei-ähnlich freigegeben durch unsplash.com Qurratul Ayin Sadia

Beispielsweise im Bereich Daten-Zugang: Was gilt rechtlich aktuell, welche Daten-Management-Technologien haben wir, wie und wo können neue gefördert werden und welche Probleme gibt es dabei? Auf welche Weise sollen zivilgesellschaftliche Akteure in den Prozess eingebunden werden und wo finden Sie Fördermittel für Beratung, Technologie-Entwicklung und Best-Practices?

Und: Wenn nun bereits sicher ist, das Venedig im Klimawandel untergehen wird, brauchen wir dann nicht vielleicht doch Prioritäten im Bereich Datenzugang und Datennutzung – realisiert beispielsweise als schnelle Verpflichtung von Unternehmen, Daten zu teilen, die der smarten und ökologischen Mobilität zu Gute kommen anstelle der Förderung des autonomen Fahrens?

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