Gesetzesvorhaben oder Willensbekundungen im Bereich der inneren Sicherheit können auf EU-Ebene entweder von den Mitgliedstaaten oder der Kommission auf den Weg gebracht werden. Mehrmals im Jahr treffen sich die Innenministerien aller 28 Mitgliedstaaten deshalb in Luxemburg, in Brüssel oder im Land der jeweiligen Ratspräsidentschaft.

Bevor sie dem Parlament vorliegen werden entsprechende Maßnahmen in den Ratsarbeitsgruppen diskutiert, wo alle Regierungen Vorschläge oder Änderungen einbringen können. Ratsarbeitsgruppen existieren beispielsweise zu den Themen „Grenzen“, „Terrorismus“, „Informationsaustausch und Datenschutz“, „Zusammenarbeit in Strafsachen“. Aus Deutschland entsendet das Innenministerium Delegierte.

Alle Ratsarbeitsgruppen arbeiten bei Bedarf mit den EU-Agenturen zusammen, etwa Europol (organisierte Kriminalität und Terrorismus), Frontex (Grenzüberwachung), Eurojust (Vernetzung der Staatsanwaltschaften). Nach dem Vertrag von Lissabon hat die EU den „Ständigen Ausschuss des Rates für die innere Sicherheit“ (COSI) eingerichtet, der vorwiegend Themen der organisierten Kriminalität behandelt und nun vermehrt auch zu „Terrorismus“ arbeiten könnte.

„Gedankenaustausch im kleinen Kreis“

Genug Möglichkeiten also, um im demokratischen Verfahren neue Gesetze auf den Weg zu bringen. Trotzdem versuchen die ohnehin starken Mitgliedstaaten, ihre Vorstellungen zunächst in informellen Strukturen vorzuverdauen und schließlich durchzudrücken. Die Innenminister der sechs größten EU-Mitgliedstaaten treffen sich hierzu im Format der „G6“ (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Polen, Spanien). Zusammen repräsentieren sie die Hälfte der EU-Bevölkerung.

Auf Betreiben des früheren deutschen Innenministers Wolfgang Schäuble (CDU) nehmen seit 2007 auch der Justizminister und der Heimatschutzminister der USA regelmäßig teil. Die Gruppe firmiert seitdem als „G6+1“. Das ist insofern bedenklich, als dass sensible Vorhaben im Bereich der inneren Sicherheit besprochen werden, etwa eine EU-Fluggastdatensammlung, mehr Grenzkontrollen mit Fingerabdrücken für alle Reisenden, mehr Überwachung des Internet oder die bessere Zusammenarbeit mit „Industrie und Providern“. Die Treffen der „G6+1“ sind informell. Das Bundesinnenministerium lobt das sogar:

Das Format soll den freien Gedankenaustausch im kleinen Kreis ermöglichen, insbesondere bei Themen, bei denen noch kein unmittelbarer Entscheidungsbedarf besteht.

„Gruppe der 9“ nun auch mit Österreich, Polen und Italien

Seit 2013 gibt es auf Initiative Belgiens mit der „Gruppe der 9“ einen weiteren, ähnlich informellen Zusammenhang (Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Irland, Niederlande, Schweden und Spanien). Die Gruppe tauscht sich seit zwei Jahren zum Phänomen „Ausländische Kämpfer“ aus und erörtert entsprechende Maßnahmen. Mittlerweile gehören Österreich, Polen und Italien ebenfalls zur „Gruppe der 9“. Mehrmals waren auch weitere Regierungen eingeladen, darunter die USA, Kanada und Australien, Jordanien, Marokko, Tunesien und die Türkei.

Laut der Bundesregierung finden Treffen gewöhnlich „im Vorfeld oder am Rande“ von Ratssitzungen der Justiz- und Innenminister statt. Außer Migration stehen etwa die gleichen sensible Themen wie bei der „Gruppe der 6“ auf der Agenda. Offiziell wird die Vernetzung als die „übliche exekutive zwischenstaatliche Zusammenarbeit“ bezeichnet. Dass es aber um Meinungsbildung für EU-Vorhaben geht bestreitet das Bundesinnenministerium nicht:

Die Treffen haben sich als impulsgebend für Aktivitäten erwiesen, die auf Ebene der Europäischen Union (EU) weiterverfolgt werden.

EU-Koordinator für die Terrorismusbekämpfung hat Schlüsselrolle

Stets anwesend ist neben der Europäische Kommission auch der EU-Koordinator für die Terrorismusbekämpfung Gilles de Kerchove. Der ist so etwas wie der Visionär für Gesetzesverschärfungen und gibt mehrmals jährlich Berichte heraus, in denen er neue Maßnahmen vorschlägt. Eigentlich soll er nur beratende Funktion haben, mit der „Gruppe der 9“ hat er sich aber einen Zusammenhang geschaffen der seinen Forderungen stets aufgeschlossen gegenüber steht.

Vergangenen Sommer hatte die „Gruppe der 9“ Schlussfolgerungen verabschiedet, die sich der Rat der Europäischen Union auf seinem letzten Treffen zu 100% zu eigen machte (und die Kerchove zuvor vorschlug): Aushebelung des Schengener Grenzkodex mit mehr Grenzkontrollen, mehr Datentausch im Schengener Informationssystem, Ausbau von Europol sowie Zusammenarbeit mit Internetdienstleistern für leichteres Löschen unerwünschter Inhalte.

Die informellen Netzwerke europäischer und amerikanischer Innenministerien dienen also dazu, Druck auf die EU-Innenpolitik auszuüben. Über die Ebene der EU werden Maßnahmen eingefädelt, die in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht durchsetzbar sind. Die Bürgerrechtsorganisationen Statewatch, Privacy International und ACLU hatten hierfür den Ausdruck „Policy Laundering“ („Politikwäsche“) geprägt: Ein undurchsichtiges Agieren der Regierungen unter Umgehung demokratischer Gremien.