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Öffentliches Geld – Öffentliches Gut!Öffentliche Gutachten

Um staatliche Gutachten und Studien geheim zu halten, werden teils abstruse Gründe herbeigezogen. Dabei sollte das, was aus öffentlichem Geld finanziert wurde, auch öffentlich zugänglich und nutzbar sein, findet unser Kolumnist Christian Humborg.

Ein Papierstapel
Um ein Gutachten weiterzugeben, muss heute niemand mehr Papier durch die Gegend tragen. CC-BY-SA 2.0 Niklas Bildhauer, Bearbeitung: netzpolitik.org

Als Gutachten noch gedruckt und ausgeliefert wurden, standen in den Behörden Aktenrollwagen bereit, um die viele Kilo schweren Papierberge darauf zu wuchten und sie in die Ministerien und Parlamente zu karren. Heute sind Gutachten meist PDF-Dateien, beliebig teilbar. Aber ihr politisches Gewicht ist geblieben.

Gerade bei komplexen oder gesellschaftlich umstrittenen Themen beauftragen etwa Behörden, Verwaltungen oder auch die Parlamente häufig Gutachten. Erstellt von einem möglichst kompetenten Sachverständigen, sollen sie eine fachlich fundierte Entscheidungshilfe darstellen, etwa bei rechtlichen oder naturwissenschaftlichen Streitpunkten.

Wenn in einem Gutachten ein Urteil gefällt wird, können politisch Entscheidungstragende deshalb nicht einfach darüber hinwegsehen. Die nicht unumstrittenen Gutachten der Katholischen Kirche zu den Missbrauchsskandalen werden die Debatten über Jahre bestimmen. Im Gutachten des Sachverständigenrates zur Wirksamkeit der Corona-Maßnahmen von Ende Juni wurde die „katastrophale Datenlage“ kritisiert. RKI-Chef Lothar Wieler geriet in der Folge gehörig in die Defensive.

Geheimhaltung per Urheberrecht?

Politisch Brisantes wird gern geheim gehalten. Das gilt auch bei staatlichen Gutachten. Politik und Behörden stehen verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, die Veröffentlichung von Gutachten zu verhindern. Ein solcher Ausnahmetatbestand sind Belange der inneren und äußeren Sicherheit. Das ist nachvollziehbar, sofern die notwendigen Kriterien wirklich erfüllt sind.

Kaum verständlich ist der sogenannte „Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses” als Ausnahmetatbestand zur Begründung für die Geheimhaltung eines Gutachtens oder einer Studie. Wenn ein Gutachten abgeschlossen und übergeben wurde, als Bestandteil eines Entscheidungsprozesses, warum dürfen die Bürger*innen es erst nach Abschluss des Entscheidungsprozesses einsehen?

Vollkommen unverständlich wird es, wenn sich öffentliche Auftraggeber auf geistige Eigentumsrechte berufen, um die Einsichtnahme und Veröffentlichung von Gutachten und Studien zu verhindern.

Aus Sicht von Unternehmensberatungen und Anwaltskanzleien sind diese Urheberrechte nicht unwichtig. Sie ermöglichen es ihnen nämlich, unterschiedlichen Behörden gleiche Erkenntnisse zu verkaufen, wenn Behörde A nicht gelesen hat, was im Gutachten für Behörde B bereits steht, oder es erst gar nicht lesen konnte. Dass öffentliche Auftraggeber dies hinnehmen und das Urheberrecht sogar für ihre Geheimhaltungszwecke instrumentalisieren, ist nicht hinnehmbar.

Streitfall Glyphosat-Gutachten

Viel Aufsehen erregte die Geheimhaltung des sogenannten Glyphosat-Gutachtens. Als das sich unermüdlich für Informationsfreiheit einsetzende Portal FragDenStaat das Gutachten im Februar 2019 veröffentlichte, zog das Bundesinstitut für Risikobewertung vor Gericht. Obwohl eine Aufgabe der Behörde die Information der Öffentlichkeit ist, wurden über 100.000 Euro Steuergeld investiert, um die Veröffentlichung zu verhindern. Die Behörde verlor in erster und zweiter Instanz. Kern des Streits war eine sechsseitige Stellungnahme der Behörde. Darin werden Studien der Internationalen Agentur für Krebsforschung zum Unkrautvernichtungsmittel Glyphosat zusammengefasst, in denen es unter anderem um die Verursachung von Tumoren durch den chemischen Stoff geht.

Das Beispiel des Glyphosat-Gutachtens zeigt, dass es im Kern um zwei Dinge geht: um die Frage, ob Bürger*innen Gutachten und Studien auf Informationsfreiheitsanfragen hin erhalten, und um die Frage, ob die erhaltenen Gutachten und Studien veröffentlicht und nachgenutzt werden dürfen. Die Möglichkeit der Nachnutzung ist hier ganz umfassend gemeint – es geht um die Verwendung der Studientexte selbst ebenso wie um eine abstrakte Nutzung der darin enthaltenen Erkenntnisse.

Die Bürger*innen haben diese staatlichen und staatlich beauftragten Gutachten und Studien finanziert, über Steuern und Abgaben. Deshalb müssen auch alle Zugang zu den Ergebnissen bekommen und diese frei nutzen können.

Freier Zugang zu Arbeitsergebnissen der öffentlichen Hand

Wir bei Wikimedia Deutschland setzen uns für Freies Wissen ein. Ein sehr simpler Grundsatz dabei: Was maßgeblich mit öffentlichen Mitteln finanziert wurde, muss der Öffentlichkeit frei zur Verfügung stehen. Das gilt für Archivinhalte, öffentlich beauftragte Software, digitalisierte Bestände von Kulturinstitutionen – und eben mit öffentlichem Geld finanzierte Gutachten und Studien.

Sie müssen öffentlich zugänglich gemacht und zur Nachnutzung freigegeben werden. Genauso wie die Arbeitsergebnisse derjenigen, die von der öffentlichen Hand beauftragt wurden – also Kanzleien, Wissenschaftsinstitutionen, IT-Beratung und andere.

Dann wäre 2016 kein Tauziehen um das McKinsey-Gutachten zu Abschiebungen nötig gewesen. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge hatte die Unternehmensberatung für ein 1,86 Millionen Euro teures Gutachten engagiert, wie effektiver abgeschoben werden kann. Ebenso wäre das Gutachten von KPMG und Freshfields zur Abwicklung von Banken im Auftrag des damaligen Bundesfinanzministers Scholz öffentlich gewesen.

Handlungsbedarf bei Bundestag und Bundesregierung

Der Bundestag muss Paragraf 5 des Urheberrechtsgesetzes so reformieren, dass alle behördeneigenen Gutachten und Studien zweifelsfrei als amtliche Werke anzusehen sind. Die staatlichen Stellen dürfen sich nicht auf eigene Urheberrechte berufen können. Weiterhin braucht es eine Regelung, die staatliche Stellen verpflichtet, bereits bei Auftragsvergabe sicherzustellen, dass die Ergebnisse später veröffentlicht und dann frei genutzt werden dürfen.

Aktuell erarbeitet eine zivilgesellschaftliche Initiative unter anderem von Mehr Demokratie e. V. in einem offenen Beteiligungsverfahren unter Einbeziehung der Bürger*innen einen eigenen Entwurf für ein Bundestransparenzgesetz. Denn ein Bundestransparenzgesetz will die Ampelkoalition laut Koalitionsvertrag schaffen. In Paragraf 19 des Entwurfes heißt es, die öffentliche Stelle habe dafür zu sorgen, dass die Erstellung der Dokumente auf Basis freier Lizenzen erfolgt.

Die Unkultur der Geheimhaltung von Gutachten gibt es leider nicht nur auf Bundesebene, sondern auch auf Landes- und kommunaler Ebene. BILD berichtete von einem Klimagutachten der Stadt Darmstadt, das seit fünf Jahren geheim gehalten werde. Zwei Tage vor Veröffentlichung des Artikels dann doch der Geisteswandel in Darmstadt: Der zuständige Umwelt- und Klimaschutzderzenent kündigte an, das Gutachten doch noch in Gänze zu veröffentlichen – fünf Jahre nach seiner Erstellung.

Gäbe es dann noch ein einheitliches Register für staatliche und staatlich beauftragte Gutachten und Studien, würde dies nicht nur allen Bürger*innen Wissen und Nachnutzung ermöglichen, sondern könnte vor allem auch gegenseitiges Lernen zwischen Behörden unterstützen und Doppelarbeit vermeiden helfen.

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9 Ergänzungen

  1. Danke für die starke Kolumne! Als Ergänzung aus meiner (natürgemäß natürlich sehr begrenzten) persönlichen Erfahrung sind es häufig die Behörden, die politische Bequemlichkeit mit politischer Brisanz verwechseln, sodass selbst bei Interesse von Beratungen oder anderen Organisationen an einer Veröffentlichung (idealerweise schon in den Auftragsbedingungen) diese komplett im Ermessensspielraum der Behörde verbleibt. Bei bekannter Risikoaversion führt das dazu, dass selbst bei nur marginal kontroversen Inhalten lieber auf Veröffentlichung verzichtet wird – denn was hätte man schon davon.

  2. Es wäre notwendig die ganze Praxis diese Unfugs Gutachten zu hinterfragen.

    Das Hauptproblem ist – das Gutachter und Institutionen die Gutachten erstellen keine demokratische Legitimation besitzen politische Entscheidungen zu treffen – das steht ausschließlich jenen zu die die demokratische Legitimation besitzen, politische Entscheidungen treffen zu dürfen.

    Die Thematik verschärft sich noch insofern das es Gutachter und Institution die Gutachten erstellen gibt, die ausschließlich aus Aufträgen der öffentlichen Hand leben.

    Da viele Gutachten sehr wohl politische Entscheidungen treffen und vorwegnehmen, besteht die ernsthafte Gefahr der Bildung eines Staats innerhalb eines Staats.

    Zum Urheberrecht, Gutachter sind keine Autoren – der inhaltliche geistige schöpferische Wert eines Gutachtens hat in etwa das Niveau von Dampfblasen. Gutachten sind reine Gebrauchstexte ohne jeglichen schöpferischen Wert, der schöpferische Wert eines Gutachtens ist mit der Bezahlung des Auftrags vollinhaltlich abgecheckt und abgegolten.

    Das ist sicherlich etwa gehässig auch zum Berufstand Gutachter – nicht ohne Grund. Weil Gutachter durchaus das Wissen und die Erfahrung hätten abseits von Aufträgen zu publizieren und so auf Missstände aufmerksam zu machen.

    (Letztes hätte dann tatsächlich eine schöpferischen Wert, und damit Anspruch darauf das derartiges urheberrechtlich Geschützt ist. Die Initiative ist aus Eigenantrieb entstanden, es gab bis zur Publikation keinen Auftrag zu dieser Thematik die vorab finanziell abgegolten wurde.)

    1. >> Es wäre notwendig die ganze Praxis diese Unfugs Gutachten zu hinterfragen.

      Das Hauptproblem ist – das[s] Gutachter und Institutionen die Gutachten erstellen keine demokratische Legitimation besitzen[,] politische Entscheidungen zu treffen – das steht ausschließlich jenen zu[,] die die demokratische Legitimation besitzen, politische Entscheidungen treffen zu dürfen. <<

      Hoppala, aber das ist Unfug, mit Verlaub. Es geht nicht um Legitimation von Gutachtern, sondern um deren Unabhängigkeit und um deren Expertise (Fähigkeiten).

      1. An it’s not a bug, it’s a feature, 1. August 2022 um 13:51 Uhr

        Gutachterinnen und Gutachter sind nun mal Menschen mit Gefühlen, schon von daher ist ein vollständige objektives Gutachten ausgeschlossen. Erschwerend kommt noch dazu das Gutachter Experten sind, die zu den Themen auch klare Meinungen haben.

        Nicht umsonst werden zu einem Themenkomplex oft mehrere Expertisen angefordert, die durchaus sehr unterhaltlich sein können. Das wäre wohl kaum möglich würden die Gutachter rein Objektiv ihre Expertisen erstellen.

        Diese Problematik gibt es nicht nur bei Gutachten sondern auch beim Obersten Gerichtshof. Es werden oft genug Gesetzte erlassen, deren Interpretation dann vom Obersten Gerichtshof auszulegen sind, was der Gesetzgeber eigentlich meinte. Auch hier trifft der oberste Gerichtshof letztendlich politische Entscheidungen obwohl genau das die Verfassung ausschließt. (Mir wäre jetzt keine Fall bekannt das der oberste Gerichtshof eine Gesetzt für Null und Nichtig erklärte, weil RichterInnen es ablehnen politische Entscheidungen zu treffen die ihnen nicht zusteht.)

        Dazu eine kleine Ankende im übertragenen Sinn: Die Bunderegierung beschließt ein Gesetzt das ein Kilogramm ein Liter mehr oder weniger verunreinigtes Wasser bei Raumtemperatur ist.

        Der oberste Gerichtshof darf sich dann damit auseinander setzten ob ein kaputter Fisch noch eine hinlängliche Verunreinigung darstellt, und ob im Winter 5 Grad und im Sommer 35 Grad noch Raumtemperatur ist.

        Da darf dann der oberste Gerichtshof jene politischen Entscheidungen treffen, die eigentlich die Regierung hätte treffen müssen. Das zu derartigen Gesetzten vorab Expertisen eingeholt werden – lässt so etwas zu einer Tragikomödie werden (sehr oft mit fatalen Folgen für den Einzelnen!!!)

  3. Ein Blick in Wikipedia hilft oft, aber https://de.wikipedia.org/wiki/Gutachten ist doch erstaunlich dünn geblieben.

    Von welcher Art von Gutachten handelt dieser Artikel?
    Was steht der Veröffentlichung von Rechtsgutachten im Wege?

    Gibt es so etwas wie ein Verzeichnis von Gutachten, die von der Öffentlichen Hand in Auftrag gegeben wurden, bzw. als Behördengutachten erstellt wurden?

    Ohne Kenntnis der Existenz eines Gutachtens kann man das Gutachten nicht zitieren. Wie sucht man nach vorhandenen Gutachten? Gibt es ein Register, und wenn nein, was steht dem im Wege?

    Im wissenschaftlichen Kontext ist es gute und gängige Praxis, dass zumindest der Abstract veröffentlicht wird. Das gewährleistet schon mal die Zitierfähigkeit.

    Die Öffentliche Hand muss ihre Ausgaben offenlegen. Dies dürfte auch Ausgaben betreffen, die für Gutachten aufgewendet wurden. Entsprechende Daten gäben eventuell Aufschluss über Titel von Gutachten und Ersteller von Gutachten. Entsprechende Listen in nicht geschwärztem Zustand können hilfreich sein und sollten erfragt werden.

    Die Schwärzung von herausgegebenen Gutachten ist ein Problem, solange es keine einheitlichen Richtlinien dafür gibt. Eine Nebenbaustelle.

    Die Tatsache, dass ein Gutachten überhaupt benötigt wird, wird nicht ausreichend beachtet. Wer ein Gutachten braucht, der hat eine eigene Interessenlage, die er zu verbessern sucht. Wer Interessen hat, hat meist auch Gegner mit entgegengesetzten Interessen. Und für denselben Gegenstand lassen sich oft auch gegensätzliche Gutachten erstellen. Mithin stellt sich die Frage nach der Unabhängigkeit von Gutachtenerstellern und gelegentlich auch ob es sich um ein Gefälligkeitsgutachten handeln könnte. Ein Ersteller, der regelmäßig hohe Einnahmen von seinem Auftraggeber erhält, der möchte seine Einnahmequelle ggf. nicht brüskieren.

  4. Auf kommunaler Ebene dringen oft die Räte darauf, Gutachten unter Verschluss zu halten. Denn nur so ist ihr eigener Informationvorsprung gegenüber dem Pöbel (eigentlich Souverän) zu halten und sie geraten nicht unter den Druck der Öffentlichkeit, wenn sie eben nicht nach Gemeinwohl sondern nach dem Wohl ihrer Partei, deren Freunden und ihren Seilschaften entscheiden. Eine gesetzliche Verpflichtung, diese Gutachten sofort nach Fertigstellung, spätestens nach der Übergabe an die Räte zu veröffentlichen ist im Sinne der Demokratie m. M. n. dringend erforderlich.

  5. Wenn es gelänge, hier komplette Transparenz durchzusetzen hätte das vermutlich unter anderem den Effekt, dass die Politik sich weniger mittels Gutachten beraten ließe.

  6. Wolfram
    der Hessische Ministerpräsident Volker Bouffier hat seinerzeit die Ermittlungsakten
    zum NSU und der Beteiligung des hess. Verfassungsschutzes einfach auf Jahrzehnte gesperrt und damit den Bürgern gesagt, dass sie das einen Dreck angeht. So einfach ist das. Und damit ist er durchgekommen. Niemand der sogenannten wertewestlichen Demokraten hat seine Stimme
    erhoben, kein Staatsanwalt hat ermittelt. ( Sind speziell in Deutschland sowieso weisungsgebunden ) Ha ha ha.

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