2. Open Data-Gesetz: Die größte Chance wurde nicht ergriffen

Henriette Litta ist Geschäftsführerin der Open Knowledge Foundation Deutschland.

Seit vielen Monaten feilen Innen- und Wirtschaftsministerium an der Neufassung des Open-Data-Gesetz des Bundes. Kurz vor Weihnachten lag dann der Referentenentwurf für die Verbändeanhörung vor. Heute wurde er im Bundeskabinett beschlossen. Die Bundesregierung kommt mit dem Entwurf zum 2. Open-Data-Gesetz ihrer Verpflichtung aus dem Koalitionsvertrag nach, die Bereitstellung von Open Data auszuweiten. Hier kann sie nun also ein Häkchen machen.

Das ist ein Fortschritt, aber es bleiben einige Fragen offen sowie leider auch das Gefühl, dass es beim Thema Open Data noch einen langen Atem braucht. Eine solide Vertiefung der Umsetzung von Open Data, die gute Anwendungsfälle aufzeigt und Vertrauen aufbaut, ist die Grundlage für eine schrittweise Ausweitung.

Immer noch kein Rechtsanspruch

Eine substanzielle Vertiefung wäre ein Rechtsanspruch auf Open Data gewesen. Und hier kommt gleich die schlechte Nachricht zuerst: Auch im 2. Open-Data-Gesetz des Bundes wird kein Rechtsanspruch auf die Bereitstellung offener Daten formuliert. Die vergangenen Jahre haben deutlich gezeigt, dass Daten ohne diesen Anspruch nur viel zu langsam und zögerlich bereitgestellt werden.

Wenn Behörden Veröffentlichungsregeln nicht einhalten und trotzdem keine negativen Konsequenzen fürchten müssen, wird die Compliance dementsprechend niedrig sein. Diese Lücke soll nun durch die Einführung des Grundsatzes „Open by Default & by Design“ geschlossen werden. Dieser Grundsatz ist natürlich richtig, aber er wird ohne eine explizite Datenbereitstellungspflicht in der Praxis nicht funktionieren. Die Erfahrung der letzten Jahre, auch dokumentiert im Fortschrittsbericht der Bundesregierung, bestätigt diese Befürchtung.

Darüber hinaus wäre ein weitergehender Entwurf erstrebenswert gewesen, der beide Elemente der Offenen Regierungsführung zusammen denkt: Open Data und Transparenz. Wer es mit der Bereitstellung von Open Data wirklich ernst meint, muss auch die nötige Transparenz bei der Informationsfreiheit schaffen, etwa durch die Weiterentwicklung des Informationsfreiheitsgesetzes zu einem Transparenzgesetz. Darüber hinaus wäre es ein starkes Signal an alle Bürger:innen gewesen, zu zeigen, dass ihre Perspektive Leitpunkt für Politikgestaltung ist und nicht die der Datenbereitstellenden.

Open-Data-Koordinator:innen mit Mandat und Ressourcen ausstatten

Ein zentrales Vehikel, um einen behördlichen Kulturwandel hin zu mehr Open-Data-Offenheit zu erreichen, soll die Etablierung von Open-Data-Koordinator:innen in allen Behörden sein, nach dem Motto: Wenn schon kein Rechtsanspruch, dann wenigstens mit starker Überzeugungsarbeit in den Behörden Wirkung entfalten. Das könnte durchaus klappen und ist daher ein guter Schritt. Ohne hauseigene Expertise und Autorität auf diesem Gebiet wird dieser Prozess in den Behörden nicht ausreichend und zielführend vorangetrieben werden können.

Es bleibt allerdings noch völlig offen, welche genauen Aufgaben und Mandate die Koordinator:innen haben werden, um die Umsetzung der Datenbereitstellung im eigenen Haus voranzutreiben. Positiv interpretiert erhält damit jede Behörde die Chance, individuelle Bedarfe zu berücksichtigen. Es ist bei bei der Umsetzung absolut essenziell, ausreichend Ressourcen für die Einrichtung der Stellen zur Verfügung zu stellen. Im Gesetzentwurf wird es vermieden, Analogien zu den behördlichen Datenschutzbeauftragten herzustellen.

Dabei ist es durchaus denkbar, sich die Open-Data-Koordinator:innen perspektivisch auch mit ähnlichem Mandat vorzustellen. Die Erfahrung aus anderen Ländern zeigt, dass auch eine zentrale Ombudsperson für Fragen der Open-Data-Bereitstellung helfen kann. Die Dateninformationsbeauftragte der slowenischen Regierung kann beispielsweise Einspruch erheben, wenn Daten ohne triftige Gründen nicht bereitgestellt werden, und die Behörden um Stellungnahme bitten. In den nächsten Fortschrittsberichten des Gesetzes sollte die Etablierung der Open-Data-Koordinator:innen in den Behörden analysiert und verglichen werden.

GovData stärken

In der Gesetzesbegründung heißt es, das „nationale Metadatenportal GovData ist der zentrale Zugangspunkt für offene Verwaltungsdaten von Bund, Ländern und Kommunen“. Dieser Logik nach wäre es erforderlich gewesen, auch die Ressourcenausstattung von GovData zu verbessern, damit die wichtige Arbeit des Portals auch bei steigendem Volumen an übermittelten Datensätzen langfristig vernünftig weitergeführt werden kann.

Wie gut und einfach Nutzer Daten auf dem Portal finden können, bestimmt auch, wie häufig das Portal genutzt wird. Im Gesetz und seiner Begründung fehlt aber sowohl eine Zukunftsvision für das Portal und seine Rolle im Open-Data-Institutionengeflecht als auch ein Bekenntnis, es nachhaltig und ausreichend auszustatten.

Wie sieht es nun mit der Erweiterung aus? Der Koalitionsvertrag führt nicht aus, wie die Datenöffnung genau erweitert werden soll. Der Gesetzentwurf beinhaltet zunächst einmal die Erweiterung des Anwendungsbereichs des Gesetzes auf die gesamte Bundesverwaltung, einschließlich der nachgeordneten Bundesbehörden. Dies ist gerade auch im europäischen Vergleich dringend notwendig gewesen. Auch Behörden, die sich bislang mit diesem Thema nicht beschäftigt haben, werden hier nun aktiv werden (müssen).

Geltungsbereich nicht überall klar definiert

Etwas überraschend ist die Erweiterung auf Forschungsdaten. Die Bereitstellung von offenen Forschungsdaten stärkt den Gedanken von Open Science, also der möglichst umfassenden Öffnung des Forschungsprozesses, inklusive der Datensätze. Mit welcher Infrastruktur das umgesetzt wird, wie Veröffentlichungsrechte für wissenschaftliche Publikationen geklärt werden und wie Datensätze anonymisiert werden sollen, bleibt allerdings unbeantwortet. Es braucht bald Ideen zur Umsetzung, damit das kurze Bekenntnis zur Öffnung von Forschungsdaten nicht nur Rhetorik bleibt.

Zum Zeitpunkt der Verbändeanhörung im Januar 2021 war sich die Bundesregierung noch nicht einig darüber, ob Daten des Handels-, Genossenschafts-, Partnerschafts-, Vereins-, und Unternehmensregisters in den Geltungsbereich mit aufzunehmen seien. Registerdaten – auch personenbezogen – sind im Interesse der Allgemeinheit sinnvoll zu öffnen. Dies ist bereits gute und gängige Praxis in vielen europäischen Ländern. Die Öffnung der Registerdaten stellt daher einen wirtschaftlichen Vorteil dar, trägt zur höheren Transparenz im Wirtschaftssektor bei und ist eine der Kernforderungen der globalen Open Government Partnership, in dessen Lenkungskreis die Bundesregierung seit 2019 sitzt und damit auch eine Vorbildfunktion einnimmt.

Eine große Überraschung ist die Aufnahme von medizinischen Daten in den Reigen der zu öffnenden Daten, sie sorgt für helle Aufruhr unter den Verbandsvertretungen aus dem Gesundheitsbereich. Das ist ein ambitionierter Schritt, allerdings wirkt er etwas planlos und getrieben von der aktuellen Coronakrise. Es fehlen Informationen darüber, welche Daten welcher Akteur:innen hiervon umfasst sein werden und ob auch personenbezogene Daten betroffen sind.

Warum dieser Datenbereich mit aufgenommen wurde, wird im Gesetzentwurf mit der hohen gesellschaftlichen Relevanz begründet. Dies ist natürlich aktuell nachvollziehbar, aber es braucht transparente und nachvollziehbare Kriterien für diese Auswahl. Jenseits der Pandemielage würden sich sicherlich auch andere Bereiche für dieses Kriterium qualifizieren, denn auch beispielsweise bildungsbezogene und finanzmarkttechnische Daten sind sicherlich gesellschaftlich relevant.

Für eine Vorreiterrolle reicht es nicht

Trotz der erwähnten Fortschritte bleibt die Ankündigung einer ernsthaften und weitreichenden Datenöffnung weitgehend uneingelöst. Weder bekennt sich die Bundesregierung zu einer Weiterentwicklung des Informationsfreiheitsgesetzes zu einem echten Transparenzgesetz, noch bekommen Bürgerinnen und Bürger ein Rechtsanspruch auf offene Verwaltungsdaten. Deutschland wird weiterhin im internationalen Vergleich beim Thema offene Daten lediglich im Mittelfeld zu finden sein. Das angestrebte Ziel, den Bund als Vorreiter und Treiber einer verstärkten Datenbereitstellung und -nutzung zu etablieren, wird diese Bundesregierung klar verfehlen.