Berliner Volksentscheid Transparenz: Ein Transparenzgesetz, das der Senat lieber für sich behält

Die Berliner Regierung berät über ein Transparenzgesetz, möchte sich dabei aber lieber nicht in die Karten schauen lassen. Innensenator Andreas Geisel (SPD) hat seinen Kolleg:innen vor wenigen Wochen ein Eckpunktepapier vorgelegt, das die Grundlage für das Vorhaben bilden könnte. In der Öffentlichkeit sollen die Ideen jedoch nicht diskutiert werden. Die Innenverwaltung verweist gegenüber netzpolitik.org auf laufende Verhandlungen. Damit von Beginn an eine öffentliche Debatte möglich ist, veröffentlichen wir das Papier im Volltext.

Lange war es an der Spree still geworden um die Idee eines Transparenzgesetzes für Berlin, doch seit dem Sommer ist die Diskussion wieder in vollem Gange. Der Grund: Ein breites zivilgesellschaftliches Bündnis hat einen Volksentscheid ins Leben gerufen. Die Initiative fordert, dass Berlin zur Transparenzhauptstadt wird, indem Behörden und städtische Unternehmen Verträge, Gutachten, Treffen mit Lobbyisten und andere Daten künftig proaktiv veröffentlichen. Was der Berliner Senat nun diskutiert, geht zwar in diese Richtung, könnte jedoch auf halber Strecke stehen bleiben.

So finden sich beispielsweise Daten zur Umwelt- und Mietsituation bisher nicht explizit in Geisels Katalog der zu veröffentlichen Informationen. „Es ist problematisch, wenn die Verwaltung ein Gesetz für Transparenz allein in der Verwaltung schreibt,“ kommentiert Arne Semsrott vom Volksentscheid auf Anfrage von netzpolitik.org. „Die Eckpunkte zeigen, warum ein solches Gesetz mit der Zivilgesellschaft entwickelt werden muss.“ Grundsätzlich will die Innenverwaltung städtische Informationen zwar proaktiv veröffentlichen, doch die Liste der Ausnahmen und Versagungsgründe ist lang.

Mit Transparenz gegen den Berliner Sumpf

Die Idee hinter einem Transparenzgesetz ist einfach: Da in der Demokratie „alle Staatsgewalt vom Volke“ ausgeht, wie es im Grundgesetz heißt, haben Regierungen und Behörden ihre Macht nur geborgt. Damit sie im Sinne der Bevölkerung handeln, braucht es eine kritische Öffentlichkeit. Die Digitalisierung bietet die Chance, den Informationsaustausch zwischen Behörden und die öffentliche Kontrolle zu verbessern. Statt dass Journalist:innen und Bürgerinnen Anträge stellen müssen, um an relevante Informationen zu kommen, sollte der Staat lieber gleich alles öffentlich machen, was nicht aus sehr guten Gründen geheim gehalten werden muss.

In Deutschland ist Hamburg der Vorreiter in Sachen Transparenz, auch dort geht das entsprechende Gesetz auf eine Bürgerinitiative zurück. In Berlin gibt es seit 1999 ein Informationsfreiheitsgesetz (IFG), seit 2016 gibt es ein zentrales Datenportal, auf dem die Verwaltung Informationen bereitstellt. Das reicht zwar schon weiter als in vielen anderen Bundesländern – in Bayern, Niedersachsen und Sachsen gibt es überhaupt keine solchen Gesetze. Doch auch hier ist der Senat nicht in der Pflicht, die Öffentlichkeit proaktiv und umfassend zu informieren.

Dabei ist Berlin für seine Geschichte der Korruption bekannt, „Berliner Sumpf“ ist ein geflügeltes Wort für die engen Verwebungen von Wirtschaft und Politik in der Hauptstadt. Auch für das Endlos-Chaos um den Flughafen BER ist Korruption mitverantwortlich, mehrere Manager wurden bereits verurteilt.

Mehr als 30.000 Unterstützer:innen

Im Koalitionsvertrag verabredeten SPD, Linke und Grüne 2016 deshalb, das Berliner Informationsfreiheitsgesetz „in Richtung eines Transparenzgesetzes“ weiterzuentwickeln. Ziel sei, „dass nicht schützenswerte Daten in der Regel auf dem Berliner Datenportal zur Verfügung gestellt werden.“ Insbesondere Linke und Grüne machten sich wiederholt für das Vorhaben stark.

Ein Transparenzgesetz hätte also zum Prestigeprojekt einer progressiven Landesregierung werden können. Und doch: Außer der Einrichtung der Arbeitsgruppe tat sich lange nichts. Bis jetzt der Druck der Zivilgesellschaft Bewegung in die Sache brachte. Gemeinsam mit mehr als 40 Organisationen haben die Open Knowledge Foundation und der Verein Mehr Demokratie einen eigenen Entwurf für ein Transparenzgesetz vorgelegt. Mehr als 30.000 Unterschriften von Unterstützer:innen haben sie in den vergangenen vier Monaten für die erste Phase des Volksbegehrens gesammelt. Anfang Dezember sollen sie übergeben werden.

Die oppositionelle FDP hat in der Zwischenzeit einen eigenen Vorschlag für ein Transparenzgesetz [PDF] eingebracht, der dem der Aktivist:innen ähnelt. Immerhin: Heute findet im Abgeordnetenhaus eine Anhörung zu diesem Antrag statt, an der Semsrott für das Bündnis teilnimmt. Der Senat habe aber bisher keine Schritte auf sie zugemacht, erzählt er.

Ausnahmen für Verfassungsschutz und Urheberrecht

Das Eckpunktepapier von Innensenator Geisel sieht vor, sich am Hamburger Vorbild zu orientieren. Auch das Berliner Gesetz soll „Veröffentlichungspflichten auf der Grundlage eines rechtsverbindlichen Katalogs veröffentlichungspflichtiger Informationen“ regeln. Zu diesem Zweck soll die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe das Berliner Datenportal zu einem „Informationsregister“ weiterentwickeln.

Der Gesetzentwurf des Volksentscheids listet 31 zu veröffentlichende Datenarten auf, der Katalog im Eckpunktepapier ist deutlich dünner. Als Informationen, die proaktiv bereitgestellt werden müssen, nennt die Innenverwaltung unter anderem: Verträge ab 100.000 Euro, Gutachten und Studien, Baugenehmigungen, Subventionsvergaben, Unternehmensdaten städtischer Beteiligungen, politische Beschlüsse, Geodaten sowie Bau- und Landschaftspläne. Spannend ist, welche Informationen sich bei Geisel nicht finden, etwa solche zum Mietwesen oder zu Umweltmessungen.

Grundsätzlich sollen die Veröffentlichungspflichten für „sämtliche Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen der unmittelbaren und mittelbaren Berliner Verwaltung“ gelten, sofern es denn keine Ausnahme gibt. Und von denen soll es einige geben, wenn es nach der Innenverwaltung geht. Grundsätzlich ausgenommen werden sollen etwa der Verfassungsschutz, Vergabekammern, Gerichte und Strafverfolgungsbehörden. Bestimmte Auskünfte sollen zudem gebührenpflichtig sein. „Das diskriminiert alle, die für Informationen nicht zahlen können“, kritisiert Semsrott.

Besonderes Augenmerk verdient die Liste der Gründe, die einer Veröffentlichung im Einzelfall entgegenstehen können. Da gibt es offensichtliche Punkte wie den Schutz personenbezogener Daten oder staatlicher Prüfverfahren, aber auch solche wie den Schutz des Urheberrechts. Immer wieder nutzten in der Vergangenheit auch staatliche Stellen das Urheberrecht als Vorwand, um Informationen nicht preisgeben zu müssen. So etwa das Bundesinstitut für Risikobewertung, das die Veröffentlichung einer Einschätzung zum Krebsrisiko von Glyphosat unter Verschluss halten wollte. Auch unter Verweis auf die öffentliche Sicherheit sollen Informationen unter Verschluss gehalten werden können, was „insbesondere die Tätigkeit der Polizei“ betreffe.

Viel wird an diesen Stellen von der konkreten Formulierung abhängen. Der Hinweis auf das Urheberrecht und den Schutz der öffentlichen Sicherheit als Schutzgüter, die dem Veröffentlichungsinteresse entgegenstehen, ist zwar nachvollziehbar. Wenn der Text am Ende aber eine Überbetonung dieser Aspekte enthält, wäre das Transparenzgesetz seinen Namen nicht wert.

Ist Transparenz keine Kernaufgabe?

Arne Semsrott vom Volksentscheid weist zudem darauf hin, dass Innensenator Geisel betont, dass andere Aufgaben der Verwaltung einen Vorrang vor der Transparenz haben sollen:

Die Fristen für Antworten können ausufern. Wenn wie vorgesehen die „Erledigung der Kernaufgaben der Verwaltung“ Vorrang hat, können wir in Berlin ewig auf Antworten warten. Der Innensenator versteht nicht, dass Transparenz eine Kernaufgabe der Verwaltung ist. Dass es zahlreiche Ausnahmen für Transparenz geben soll und ausgerechnet der skandalträchtige Verfassungsschutz von einer Auskunftspflicht befreit werden soll, verschlimmert den Entwurf weiter.

Bisher scheint Geisel zudem nicht daran gedacht zu haben, für die neuen Aufgaben auch neue Stellen zu schaffen. Doch wenn die Erfahrungen mit vergleichbaren Gesetzen in den letzten Jahren eines gezeigt haben, dann, dass ein gut gemeintes Gesetz alleine noch nichts bewegt. Es braucht in den Behörden klare Verantwortlichkeiten und genügend Ressourcen um den Anspruch auch umzusetzen. Helfen könnten Transparenzbeauftragte in den einzelnen Senatsverwaltungen, wie sie der Volksentscheid fordert.

Semsrott kommt deshalb zu einem ernüchternden Fazit: „Mit einem Gesetz, das offenbar die Innenverwaltung plant, ist keine echte Transparenz zu machen.“ Immerhin: Seit heute können Zivilgesellschaft und Öffentlichkeit die Ideen den Innensenators diskutieren. Vielleicht nimmt der Berliner Senat dies zum Anlass, den weiteren Prozess transparenter zu gestalten.

Transparenzhinweis: Arne Semsrott veröffentlicht gelegentlich Artikel auf netzpolitik.org. Im Sommer war er Gast unseres Netzpolitik-Podcasts zum Thema Informationsfreiheit und auf der diesjährigen Konferenz „Das ist Netzpolitik!“ hat er den Volksentscheid vorgestellt.

DOKUMENT

A. Anlass und Zielsetzung

Nach den Richtlinien der Regierungspolitik ist die Weiterentwicklung des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) in Richtung eines Transparenzgesetzes mit dem Ziel vorgesehen, dass nicht schützenswerte Daten in der Regel in das Berliner Datenportal eingestellt werden sollen.

Bereits im Jahr 1999 hat das Land Berlin als eines der ersten Bundesländer überhaupt ein Informationsfreiheitsgesetz eingeführt. Mit § 13 des Berliner E-Government-Gesetzes vom 30. Mai 2016 wurde das zentrale Datenportal zur Bereitstellung von Informationen in maschinenlesbaren Formaten verankert.
Mit dem Berliner Transparenzgesetz sollen nunmehr Veröffentlichungspflichten auf der Grundlage eines rechtsverbindlichen Katalogs veröffentlichungspflichtiger Informationen geregelt werden.

Im Zusammenhang mit der Erarbeitung eines konkreten Gesetzentwurfs für ein Berliner Transparenzgesetz, werden u.a. auch die bisherigen Erfahrungen der Haupt- und Bezirksverwaltung mit dem derzeit geltenden IFG vom 15. Oktober 1999 berücksichtigt.

B. Gesetzgebungskompetenz

Die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG.

C. Eckpunkte für ein Berliner Transparenzgesetz

Die Weiterentwicklung des IFG in Richtung eines Transparenzgesetzes orientiert sich in inhaltlicher Hinsicht grundsätzlich an den Bestimmungen des Hamburgischen Transparenzgesetzes vom 19. Juni 2012. Hierbei sollen auch die aktuellen Überlegungen zur Novellierung des Hamburgischen Transparenzgesetzes nicht unberücksichtigt bleiben.

1. Anwendungsbereich eines Berliner Transparenzgesetzes

Kernstück und wesentlicher Unterschied zur bisherigen Rechtslage nach dem IFG ist die Einführung eines Katalogs von proaktiv in einem Informationsregister zu veröffentlichenden Informationen.

Im Unterschied zum IFG wird der Anwendungsbereich eines Berliner Transparenzgesetzes wie folgt erweitert:

• Vom Anwendungsbereich umfasst sind sämtliche Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen der unmittelbaren und mittelbaren Berliner Verwaltung, soweit für sie nicht eine Ausnahme von der Informationspflicht besteht.
• Es wird eine klare Regelung im Hinblick auf Auskunfts- und Veröffentlichungspflichten von natürlichen oder juristischen Personen in privater Rechtsform getroffen, soweit diese öffentliche Aufgaben, insbesondere solche der Daseinsvorsorge, wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und dabei der Kontrolle des Landes Berlin unterliegen (Beteiligungsgesellschaften des Landes Berlin wie bspw. Wohnungsbaugesellschaften, Berliner Stadtwerke).
• Ebenfalls aufgenommen wird eine Bestimmung zu Mehr-Länder-Behörden, Arbeitsgruppen bzw. Gemeinschaftsunternehmen (z.B. Flughafengesellschaft Berlin-Brandenburg) und ggf. anderen gemeinsamen Einrichtungen.
• In ein Berliner Transparenzgesetz werden die nachfolgend genannten Bereichsausnahmen aufgenommen. Keine Informationspflichten (weder Auskunfts-, noch proaktive Veröffentlichungspflicht) bestehen für:
  • den Verfassungsschutz;
  • Gerichte, Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden, soweit sie als Organe der Rechtspflege oder aufgrund besonderer Rechtsvorschriften in richterlicher Unabhängigkeit tätig geworden sind, sowie für Vergabekammern;
  • den Rechnungshof von Berlin, soweit er in richterlicher Unabhängigkeit tätig geworden ist; gilt nicht für seine Berichte;
  • Vorgänge der Steuerverwaltung;
  • Prognosen, Bewertungen, Empfehlungen oder Anweisungen im Zusammenhang mit der gerichtlichen oder außergerichtlichen Geltendmachung oder Abwehr von Ansprüchen;
  • öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Bezug auf journalistisch-redaktionelle Informationen;
• Insbesondere folgende Informationen werden proaktiv in einem Informationsregister veröffentlicht:
  • Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften des Landes Berlin;
  • Gutachten und Studien, soweit sie von Behörden oder vom wissenschaftlichen Dienst des Abgeordnetenhauses in Auftrag gegeben wurden, in die Entscheidung einer Behörde einfließen oder ihrer Vorbereitung dienen;
  • Die wesentlichen Regelungen erteilter Baugenehmigungen und -vorbescheide mit Ausnahme von Fällen reiner Wohnbebauung mit maximal fünf Wohneinheiten;
  • Subventions- und Zuwendungsvergaben ab einem Wert von 1.000 Euro;
  • die wesentlichen Unternehmensdaten städtischer Beteiligungen einschließlich einer Darstellung der jährlichen Vergütungen und Nebenleistungen für die Leitungsebene;
  • Verträge veröffentlichungspflichtiger Stellen mit einem Gegenstandswert ab 100.000 Euro (hierunter fallen insbesondere Verträge der Daseinsvorsorge;
  • Geodaten;
  • Ergebnisse der Landesstatistik und Tätigkeitsberichte;
  • öffentliche Pläne, insbesondere Bau- und Landschaftspläne;
  • Mitteilungen des Senats von Berlin an das Abgeordnetenhaus von Berlin;
  • Entscheidungen der Gerichte des Landes Berlin und des Verfassungsgerichtshofes;
  • Beschlüsse des Abgeordnetenhauses von Berlin.
• Veröffentlichungspflichtige Stellen können darüber hinaus weitere Informationen im Informationsregister bereitstellen.
• Veröffentlichungspflichtige Informationen sind in das Informationsregister einzupflegen, sobald die hier notwendigen technischen Voraussetzungen gegeben sind.
• Die (proaktive) Veröffentlichung von Informationen im Informationsregister, die vor dem Inkrafttreten eines Berliner Transparenzgesetzes entstanden sind, liegt im Ermessen der jeweiligen veröffentlichungspflichtigen Stelle.

Der Katalog der proaktiv in einem Informationsregister zu veröffentlichenden Informationen soll abschließend mit allen Senatsverwaltungen abgestimmt werden. Dazu sollen die Strukturen der im Jahr 2018 seitens der Senatsverwaltung für Inneres auf Landesebene eingesetzten verwaltungsübergreifenden Arbeitsgruppe zum Transparenzgesetz genutzt werden.

2. Versagungsgründe – Entgegenstehende öffentliche und private Belange

Die Versagungsgründe nach einem Berliner Transparenzgesetz orientieren sich im Wesentlichen an den bisherigen Ausnahmetatbeständen nach dem IFG. Sie konkretisieren diese im Interesse einer möglichst effizienten und besseren Handhabbarkeit, um den betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Berliner Verwaltung bei der Erfüllung der Auskunfts- und (proaktiven) Veröffentlichungspflichten eine taugliche Hilfestellung zu bieten.

Keine Informationspflichten (weder Auskunfts-, noch proaktive Veröffentlichungspflicht) bestehen u.a., soweit und solange

• das Bekanntwerden der Information die öffentliche Sicherheit, insbesondere die Tätigkeit der Polizei, der sonstigen für die Gefahrenabwehr zuständigen Stellen, der Staatsanwaltschaft oder der Behörden des Straf- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden beeinträchtigen würde;
• die Informationen einer durch Rechtsvorschrift oder durch eine Anweisung zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen (VSA Bln) geregelten Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflichten oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegt;
• das Bekanntwerden der Informationen der IT-Sicherheit oder der IKT-Architektur schaden könnte;
• der verfassungsrechtlich geschützte Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betroffen ist;
• durch die Bekanntgabe von Informationen ein Verfahren zur Leistungsbeurteilung und Prüfung beeinträchtigt würde;
• Rechte am geistigen Eigentum oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse verletzt würden;
• durch Bekanntwerden der Informationen nach Abwägung überwiegend schützenswerte personenbezogene Daten offenbart würden;
• das Bekanntwerden des Akteninhalts dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes schwerwiegende Nachteile bereiten oder zu einer schwerwiegenden Gefährdung des Gemeinwohls führen würde;
• Auskunfts- und Veröffentlichungspflichten betreffen nur vorhandene Informationen, Ansprüche auf die Ermittlung oder die gesonderte Zusammenstellung von Informationen werden nicht vorgesehen.

3. Aufnahme von Begriffsbestimmungen

• Einführung klarer Begriffsbestimmungen, welche für die (verwaltungs-) praktische Gesetzesanwendung insbesondere mit Blick auf die Veröffentlichungspflichten besonders relevant sind.

4. Verfahrensfragen

• Fristen für die Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen auf Akteneinsicht oder -auskunft orientieren sich im Wesentlichen an denen des IFG. Fristen, innerhalb derer Informationen im Informationsregister zu veröffentlichen sind, werden so bemessen, dass dem Vorrang der Erledigung der Kernaufgaben der Verwaltung Rechnung getragen wird.
• veröffentlichungspflichtige Informationen werden in das Informationsregister eingestellt, sobald die notwendigen technischen Voraussetzungen gegeben sind – es werden möglichst einfache/automatisierte Geschäftsprozesse angestrebt.
• Verzicht auf Gebührenerhebung bei Erteilung einfacher mündlicher und schriftlicher Auskünfte oder bei Übersendung von Kopien und Dateien in geringem Umfang.

5. Aufbau eines Informationsregisters

• Das bereits bestehende Berliner Datenportal wird technisch zu einem Informationsregister ausgebaut und weiterentwickelt. Federführend zuständig ist insoweit die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe unter fachlicher Beteiligung der Senatsverwaltung für Inneres und Sport.

6. Übergangsfristen

• Der Gesetzentwurf für ein Berliner Transparenzgesetz soll angemessene – ggf. abgestufte – Übergangsfristen v.a. im Hinblick auf die technische Einführung und Umsetzung vorsehen.