Neues aus dem Fernsehrat (43): Losen oder Wählen? Ein Streitgespräch über eine demokratischere Medienaufsicht

Seit Juli 2016 darf ich den Bereich „Internet“ im ZDF-Fernsehrat vertreten. Was liegt da näher, als im Internet mehr oder weniger regelmäßig Neues aus dem Fernsehrat zu berichten? Eine Serie.

Hermann Rotermund, Germanist und Soziologe, ist nach Stationen als Professor für Medienwissenschaft an der Rheinischen Fachhochschule Köln sowie Vertretungsprofessor an der Leuphana-Universität Lüneburg (Projekt „Grundversorgung 2.0“) derzeit Fellow am Center for Advanced Internet Studies in Bochum mit dem Projekt „Transformation des Rundfunks“.

In einem Gastbeitrag in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung im Mai hatte er die Aufsichtspraxis der bestehenden Rundfunk- und Fernsehräte heftig kritisiert und forderte, diese direkt zu wählen. Dieser Idee hielt ich in einem Gastbeitrag für den Deutschlandfunk den Ansatz von per Los ausgewählten Rundfunkschöffen entgegen.

Das folgende Streitgespräch ist eine verdichtete und leicht editierte Fassung jenes E-Mail-Verkehrs, der sich im Nachgang zu diesen beiden Gastbeiträgen ergeben hat.

Hermann Rotermund: Ich stimme Ihrer Ansicht, Indexierung des Rundfunkbeitrags plus Flexibilisierung des Auftrags würden Staatsferne und Unabhängigkeit stärken, nicht zu. Eine wesentliche Säule, von der gemeinnützige Medien abhängen, ist die Akzeptanz der Gesellschaft. So sehr ich für Staatsferne eintrete – noch wichtiger ist mir, dass die Tendenzen des öffentlich-rechtlichen Systems, sich von der Gesellschaft abzukoppeln, sich nicht weiter verstärken.

Da die Rundfunkräte ihre Möglichkeiten nicht ausreizen, ist der demokratisch legitimierte Rundfunkauftrag ein wichtiges Korrektiv zu den selbstzufriedenen Beharrungstendenzen, die Sie doch selbst so oft kritisieren. Außerdem machen alle großen Unternehmen – auch da könnte ich Sie zitieren – Pfadabhängigkeiten geltend, wenn es um notwendige größere Veränderungen, organisatorische Umbauten und so weiter geht. Das wäre bei Indexierung plus Flexibilisierung kaum korrigierbar.

Leonhard Dobusch: Deshalb betone ich in meinem Plädoyer für Indexierung und Flexibiliserung ja auch, dass es eine Reform der Aufsicht braucht, die eben nicht nur staatsfern, sondern eben auch senderfern organisiert sein muss.

Während Staatsferne sich zum Beispiel über per Los ausgewählte Rundfunkschöffen stärken ließe, braucht es für Senderferne eine stärkere organisatorische Entkopplung von Anstalten und Aufsichtsgremien und deren Unterstützungsbüros.

Rundfunkaufsicht zwischen Staatsferne und Staatsfreiheit

Hermann Rotermund: Einig sind wir uns ja offensichtlich dahingehend, dass die Binnenaufsicht durch die Rundfunkgremien nicht demokratisch genug, jedenfalls nicht vollständig gelungen ist. Ich möchte nochmal erläutern, warum ich vorgeschlagen habe, die Rundfunkräte direkt zu wählen, und dann auf Ihr Modell der Rundfunkschöffen eingehen.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2014 in seinem ZDF-Urteil zwei Mängel der Rundfunkaufsicht festgehalten. Der erste betrifft den Staatseinfluss durch Staats- und Parteienvertreter in den Gremien. Diesen meint das Gericht mit einer Drittelquote pazifizieren zu können.

Es wäre sicher viel besser gewesen, das Problem durch Nichtzulassung solcher Mitglieder vollständig zu beseitigen. Politiker können sich aus staatlichen und parlamentarischen Gremien ständig mit überlegenem Know-how füttern lassen und auch als Minderheit die Richtung in den Gremien vorgeben. Es würde mich wundern, wenn Sie nicht aus dem ZDF-Fernsehrat dafür Beispiele nennen könnten.

Leonhard Dobusch: Natürlich kann ich hierfür Beispiele nennen. Über einige davon, wie die Vorwahlen in den Freundeskreisen vor der Entsendung von Mitgliedern in den Verwaltungsrat, habe ich ja auch ausführlich gebloggt. Aber gerade weil gewählte Politiker:innen über vergleichsweise große demokratische Legitimation verfügen, bin ich kein Verfechter einer völlig politikerfreien Rundfunkaufsicht. Staatsfern ist eben nicht dasselbe wie staatsfrei.

Das Hauptproblem sehe ich deshalb nicht in dem Drittel Staatsbank, die ja weltanschaulich keinen monolithischen Block bildet, sondern vielmehr in der Schattenstaatsbank unter den restlichen zwei Dritteln der Mitglieder. Deshalb finde ich auch, dass Unabhängigkeit viel wichtiger ist als Fachexpertise.

Wie die Vielfalt gesellschaftlicher Perspektiven widerspiegeln?

Hermann Rotermund: Unabhängig davon ist jedoch der zweite Mangel, auf den das Urteil des Bundesverfassungsgerichts sehr ausführlich eingeht, nämlich das Prinzip der Abordnung der Rundfunkräte durch Vorstände einer zum Teil recht bunten Palette von Institutionen. Die Rundfunkräte sollen alle nennenswerten, in der Gesellschaft vorhandenen Perspektiven – nicht ihre Institutionen – vertreten und diese zusammen mit ihrer Lebens- und Berufserfahrung in die Aufsicht einbringen.

Dadurch soll gewährleistet werden, dass die Programme – auf die kein direkter Einfluss ausgeübt werden darf – letztlich auch die Vielfalt der gesellschaftlichen Perspektiven widerspiegeln. Das Verfassungsgericht sagt selbst in einer wunderbar formulierten Passage, dass das Institutionenmodell diese Aufgabe letztlich nicht erfüllen kann. Es gibt viele Perspektiven, die nicht institutionell organisiert sind, und die Gesellschaft entwickelt dynamisch ständig weitere solcher Perspektiven.

Leonhard Dobusch: Diesen Punkt sehe ganz genau gleich. Weil viele Perspektiven nicht institutionell organisiert, aber trotzdem relevant und wichtig für die Gesellschaft sind, reicht das Modell der Entsendung von organisierten Interessen und Perspektiven nicht aus, sondern bedarf einer Ergänzung um eine dritte Säule aleatorisch – also per Los – ausgewählter Mitglieder der Aufsichtsgremien.

Hermann Rotermund: Ich denke, beide Mängel, also überbordender Staatseinfluss und fehlende Vertretung nicht institutionell organisierter Perspektiven, könnten durch die direkte Wahl von Rundfunkräten unter Ausschluss von staatlichen und parteigebundenen Kandidaten behoben werden. Gewählt werden könnte online. Den Vorschlag habe ich allerdings nicht gemacht, um eine demokratietheoretisch und verfassungsrechtlich passendere technische Lösung für diese Wahlen zu bewirken. Es geht mir vielmehr um die tatsächliche Wirksamkeit der Rundfunkräte.

Wer Rundfunkratssitzungen besucht oder deren allerdings meist sehr pauschale und verkürzte Protokolle liest, kann beobachten: Die Rundfunkräte führen viele Detaildiskussionen, haben häufig auch kritische Fragen und Anmerkungen zum Programm und zur Mittelverwendung der Anstalten, aber stimmen letztlich immer den Vorlagen der Unternehmensleitungen zu.

Die wenigen Ausnahmen sind fast legendär – wie neulich die Weigerung des WDR-Rundfunkrats, eine superteure Degeto-Produktion über das Leben von Siegfried und Roy mitzufinanzieren. Darüber hinaus gibt es gelegentlich Stellungnahmen der Rundfunkräte zu medienpolitischen Fragen oder auch zu Plänen der Sender. Diese sind meist sehr allgemein und fallen in die Kategorie der Sonntagsreden.

Es herrscht das Bild des Konsenses der Räte mit den Unternehmensleitungen, nicht der Kontrolle der einen Institution durch die andere, wie bei Regierung und Parlament. Leider funktioniert sie nicht so.

Chancen und Herausforderungen von Bestellung von Räten per Los

Leonhard Dobusch: Die Problembeschreibung teile ich. Die fehlende Bereitschaft, Aufsichtsaufgaben eigenständig und in kritischer Distanz zu den Anstalten wahrzunehmen, habe ich als das Problem mangelnder Senderferne bezeichnet.

Skeptisch bin ich jedoch, was die Lösung mittels Direktwahl von Rundfunkräten betrifft. Der dann zu erwartende Wahlkampf zwischen verschiedenen Listen würde letztlich zu mehr statt weniger Parteipolitik führen. Denn wie sollte bei einer Wahl von Listen deren Bildung entlang von politischen Weltanschauungen verhindert werden?

Im schlimmsten Fall würden die jeweiligen Wahlsieger so in die Lage versetzt, öffentlich-rechtliche Medien entsprechend ihrer parteipolitischen Vorstellungen umzubauen.

Der Verweis auf die Sozialwahlen ist hier durchaus instruktiv. Denn einerseits hat man es auch dort mit weltanschaulich größtenteils klar zurechenbaren Listen zu tun. Andererseits ist die Beteiligung mit rund 30 Prozent der Wahlberechtigten nicht gerade berauschend hoch. Ist die Beteiligung bei und die Relevanz von solchen Wahlen höher, wie zum Beispiel bei den Arbeiterkammerwahlen in Österreich, ist deren parteipolitischer Charakter häufig noch stärker ausgeprägt. In der Arbeiterkammer finden sich zum Beispiel fast nur Listen, deren Pendants auch im österreichischen Parlament vertreten sind.

Hermann Rotermund: Mein Vorschlag zur Direktwahl der Rundfunkräte soll die unbewältigten Probleme der Rundfunkverfassung fokussieren. Wenn es dafür andere Lösungen gibt, bin ich sofort dafür. Ihre Rundfunkschöffen lösen allerdings in meinen Augen keines davon. Die Staatsvertreter sind immer noch da, die Inkompetenz wird in keiner Weise bearbeitet.

Es gibt eine Reihe von Erfahrungen mit aleatorisch zusammengesetzten Entscheidungsgremien. Beispielsweise wurden Experimente von Fishkin unternommen und beschrieben („When the people speak“). Es scheint drei Erfolgsbedingungen zu geben: Eine möglichst große Zahl von Zufallsparlamentariern (wie im alten Athen: 500 Personen), ein möglichst gutes Briefing (zum Beispiel durch eine Art Wochenendseminar) und nur ein zu entscheidendes Problem.

Nichts davon trifft auf Ihren Vorschlag zu. Ich möchte nicht missverstanden werden: Keineswegs bestreite ich die potentielle Klugheit einer zufällig kombinierten Personengruppe. Ich meine jedoch, dass mit dem Schöffenmodell die vom Verfassungsgericht aufgezeigten Defizite nicht behoben sind und dass nur die Professionalisierung der Gremien durch einen unabhängig von den Unternehmensleitungen arbeitenden Apparat eine effektive Kontrolle ermöglicht. Den demokratischen Grundgedanken der Rundfunkverfassung realisiert momentan weder die Zusammensetzung noch die intransparente und auf Konsens ausgerichtete Arbeitsweise der Gremien.

Leonhard Dobusch: Hier vertrete ich eine andere Ansicht, auch aus meiner Gremienerfahrung heraus. Rundfunkschöffen würden jedenfalls das Problem der Schattenstaatsbank wirksam eindämmen: die Berufung von Ex-Politiker:innen oder politisch Abhängigen Vertreter:innen unter neuen Labels wäre damit ausgeschlossen. Schon heute ist es so, dass durch die Begrenzung auf ein Drittel das Durchregieren der Staatsbanken schwieriger geworden ist. Bereits bei einem Drittel per Los bestellter Mitglieder würde sich die Dynamik der Entscheidungsfindung in den Gremien grundsätzlich ändern.

Was die konkreten Verhältnisse und Anzahl betrifft, bin ich nicht so festgelegt. Eine Reduktion der Staatsbank auf ein Viertel, dann jeweils 37,5 Prozent für gesellschaftliche Bereiche und für Rundfunkschöffen würde die Unabhängigkeit und Staatsferne sicher noch weiter stärken und scheint mir ein gutes Verhältnis zu sein.

Dem Argument, dass aleatorische Entscheidungsgremien erst bei quasi echter Repräsentativität zu guten Ergebnissen führen, würde ich entgegenhalten, dass mein Vorschlag von Rundfunkschöffen nicht nur begrifflich stärker an der Laiengerichtsbarkeit und damit einem Mischmodell orientiert ist: Laienrichter:innen entscheiden ja im Austausch mit Berufsrichtern.

Genau um diesen Austausch geht es mir, der eine deliberative Komponente stärkt und gleichzeitig auch verschiedene Formen demokratischer Legitimierung kombiniert: Wahlen über die Staatsbank, Interessensorganisation über gesellschaftliche Bereiche und Losverfahren bei den Rundfunkschöffen.

Kompetenz(en) der Rundfunkaufsicht stärken

Hermann Rotermund: Allerdings bleibt das Problem des Kompetenzdefizits von gelosten Mitgliedern davon unberührt. Denn vor allem sind die Gremienmitglieder den Anstaltsleitungen vollkommen an Kompetenz unterlegen. Sie sagen oben, dass „Unabhängigkeit viel wichtiger ist als Fachexpertise“. Diesem Satz möchte ich heftig widersprechen. Ja, die Räte müssen unabhängig sein. Aber sie müssen auch fachlich auf der Höhe sein, sonst können sie ihre Aufgabe nicht erfüllen, sondern lassen zu, dass die Intendanten Schaden anrichten.

Ein Beispiel: In vielen Sendern werden derzeit „crossmediale Newsrooms“ eingerichtet. Das wird meist mit Effizienz-Argumenten begründet: Journalistische Kompetenz wird zusammengeführt, die Kommunikation der bisher getrennten kleinen redaktionellen Einheiten wird verbessert. Der WDR-Intendant fügt noch hinzu: Der Journalismus wird dadurch „schlagkräftiger“. Es soll sogar das Wort „Kampagnenfähigkeit“ gefallen sein.

Schön, so etwas ist sicher mit Newsrooms in den PR-Abteilungen von Unternehmen möglich. Daher stammen auch die Effizienz-Argumente. Aber mit den Erwartungen an die unabhängige, von innerer Pressefreiheit geprägte, auf Public Value hin ausgerichtete Produktion vielfältiger Inhalte haben diese Newsroom-/Newsdesk-Installationen nichts zu tun.

Zu berücksichtigen dabei sind auch noch die organisatorischen Veränderungen, nämlich eine stärkere hierarchische Gliederung der redaktionellen Arbeit (wobei an der Spitze nicht automatisch die größte Kompetenz vertreten ist) und die meist völlig unterschlagenen technischen Aspekte, nämlich die verwendeten Redaktionssysteme. Alles zusammen summiert sich in Untersuchungen, die es in anderen Ländern zu solchen Newsrooms bereits gibt, zu einem Szenario der Kontrolle – durch Vorgesetzte und Technik -, der Hektik durch gestiegene und zum Teil nicht sachgerechte Arbeitsanforderungen und des Streamlining von Themen statt vergrößerter Vielfalt.

Heraus kommt also das Gegenteil des Public-Value-Ideals. Lektüreempfehlung dazu: Line Hassall Thomsens „Inside the TV newsroom“. Welcher Rundfunkrat in Deutschland ist bisher auf die Idee gekommen, unabhängige Gutachten zu den journalistischen, arbeitspsychologischen und anderen Auswirkungen von Newsrooms zu verlangen? Über ein freundliches Abnicken dieses Struktureingriffs und die Aufforderung, in einem Jahr gerne noch einmal zu berichten, geht die Befassung mit diesem Problem nicht hinaus.

Leonhard Dobusch: Das Beispiel gefällt mir gut und die Forderung nach der Beauftragung unabhängiger Gutachten zu derartigen Frage- und Problemstellung erscheint mir zentral, um die oben von mir geforderte Senderferne erreichen zu können. Gleichzeitig dokumentiert aber genau dieses Beispiel bereits, dass es sowieso nicht ohne das Einholen externer Expertise gehen wird.

Deshalb geht es in erster Linie darum, Budgets für solche unabhängigen Gutachten und Expertisen bereitzustellen. Sind die erstmal vorhanden, werden sich unabhängigere Mitglieder in den Aufsichtsgremien dieser auch bedienen, da bin ich mir sicher.

Hermann Rotermund: Noch ein Argument zur Stärkung von Kompetenz. Der BBC Trust ist das dreizehnköpfige Aufsichtsgremium der BBC, neben der Unternehmensleitung sitzen mehrheitlich unabhängige Vertreter darin. Das Gremium wird von über 60 hauptberuflichen Mitarbeitern unterstützt. Ich weiß nicht, wieviele Ausrufezeichen ich diesem Zahlenverhältnis hinzufügen sollte, das die deutschen Verhältnisse extrem umkehrt.

Permanente Kommunikationsangebote

Leonhard Dobusch: Wenn ich an die Zahl der hauptberuflichen Mitarbeiter:innen in den Gremienbüros der deutschen öffentlich-rechtlichen Anstalten denke, komme ich insgesamt vielleicht sogar auf eine ähnliche Größenordnung. Gerade wenn es um die Beauftragung von Studien geht, wäre eine gremienübergreifende Koordination sehr sinnvoll, weil es unwahrscheinlich ist, dass sich relevante Fragen nur für eine Anstalt stellen.

Dieser Aspekt, dass die verschiedenen Rundfunkräte derzeit völlig isoliert voneinander ihre Aufsichtstätigkeiten wahrnehmen, scheint mir auch stark reformbedürftig.

Gleichzeit ist mir der Ansatz des dreizehnköpfigen Aufsichtsgremiums zu elitär, wenn es Rundfunkräte ersetzen soll. Tendenziell entspricht der BBC Trust aber ohnehin einem Verwaltungsrat, der zum Beispiel im ZDF auch nur zwölf Mitglieder aufweist. Hier ist das Hauptproblem, dass die Besetzung – acht der zwölf Mitglieder werden vom Fernsehrat bestimmt – derzeit entlang parteipolitischer Linien erfolgt. Das hat dann nichts mit fehlender Kompetenz, aber sehr viel mit fehlender Unabhängigkeit zu tun.

Hermann Rotermund: Das Zahlenverhältnis aller deutschen Gremienmitglieder zu hauptamtlichen Mitarbeitern ist über den Daumen zehn zu eins, bei der BBC eins zu fünf. Aber um das Spielen mit Zahlen und Modellen sollte es uns gar nicht gehen. Viel wichtiger scheint mir, dass alles unternommen wird, die Arbeit der Rundfunkräte sichtbarer zu machen, sie also sozusagen in die Gesellschaft hineinzuziehen, die sie auftragsgemäß repräsentieren sollen.

Das geht nur durch permanente beidseitige Kommunikationsangebote: Von zivilgesellschaftlichen und wissenschaftlichen Initiativen an die Rundfunkräte – und umgekehrt von den Rundfunkräten an die interessierten Teile der Gesellschaft. Zum Public Value gemeinnütziger Medien gehört der aktive Dialog der Kontrollgremien mit der Gesellschaft. Für nichtssagende Protokolle und sonntagsrednerische Statements sollten sich diese Vertreter der Allgemeinheit eigentlich schämen.