Geleaktes Arbeitspapier: EU-Kommission erwägt neues Gesetz für Plattformen

Die EU-Kommission überlegt, eine eigene Behörde für die Regulierung von Online-Diensten zu schaffen. Die neue Behörde ist Teil eines möglichen Gesetzesvorschlages der nächsten EU-Kommission, um Plattformen wie Google und Facebook zu regulieren. Die rund zwei Jahrzehnte alte e-Commerce-Richtlinie soll dafür durch ein neues Gesetz über digitale Dienstleistungen („Digital Services Act“) ersetzt werden, heißt es in einem vertraulichen Arbeitspapier der Kommission.

Das Gesetz soll die Regeln zur Bekämpfung von Hass im Netz und Desinformation in ganz Europa vereinheitlichen sowie einheitliche Vorschriften für Online-Werbung schaffen. Gemeinsame Regeln soll es auch für Plattformen geben, die Dienstleistungen vermitteln. Durch klarere Bedingungen werde es für europäische Startups leichter, sich in ganz Europa auszubreiten und US-Konzernen Konkurrenz zu machen.

Betroffen wären „alle digitalen Dienste und insbesondere Online-Plattformen“, heißt es in dem Arbeitspapier, das wir im Volltext veröffentlichen. Es nennt als Beispiel soziale Netzwerke, Clouddienste, Vermittlerdienste wie Uber und sogar Netzbetreiber, die den Zugang zum Internet herstellen.

Das Papier stammt aus der Feder von Beamten in der Generaldirektion Connect der Kommission. Es soll als Diskussionsanstoß für die neue Kommission dienen, der nach Vorschlag der Staats- und Regierungschefs Ursula von der Leyen vorstehen soll.

Die EU-Kommission äußerte sich nicht auf unsere Anfrage, wie weit die Diskussionen um den Digital Services Act schon gediehen sind. „Die Kommission kommentiert niemals geleakte Dokumente“, sagte eine Sprecherin auf Nachfrage von netzpolitik.org. Laut dem Medium Contexte zirkulierten zuletzt mehrere Versionen der Vorschläge in Brüssel. Auch der Branchendienst PoliticoPro berichtete darüber.

Arbeit an vielen Baustellen

Das siebenseitige Arbeitspapier umreißt das mögliche Gesetz nur grob. Ein Kernpunkt ist die Frage, wie Inhalte auf den Plattformen moderiert werden und wie mit rechtswidrigen Inhalten umgegangen werden soll. Empfehlungen der EU-Kommission für die Entfernung illegaler Inhalte müssten in ganz Europa bindend werden, heißt es. Für Anbieter von Online-Werbung müsse es in einigen Bereichen Vorschriften geben, etwa bei politischer Werbung, und niedrigere Eintrittshürden für Wettbewerber.

Für die Kontrolle der Einhaltung der Regeln bringt das Papier mehrere Möglichkeiten ins Spiel. Es könne eine neue „zentrale Regulierungsbehörde“ geschaffen werden, es sei aber auch ein dezentrales System möglich, oder die Ausweitung der Kompetenzen und stärkere Zusammenarbeit existierender Regulierungsbehörden.

Das Papier regt weiters an, Plattformen könnten zur Öffnung ihrer Dienste für andere Anbieter verpflichtet werden. Dies gelte überall dort, wo solche „Interoperabilität der Dienste Sinn ergebe, technisch plausibel sei und die Auswahl der Konsumentinnen und Konsumenten erhöhe“.

Die Schlüsselfrage des Papiers liegt in der Verantwortung der Anbieter: Sie sollen stärker in die Pflicht genommen werden – etwa durch eine Umkehr der Haftungsregeln. Anbieter waren bisher nur für illegale Inhalte ihrer Nutzer haftbar, etwa Urheberrechtsverletzungen, wenn sie diese auch nach Aufforderung nicht entfernten.

Das könnte sich nun ändern: Das Papier schlägt vor, stärker zwischen Anbietern zu unterscheiden und in einigen Fällen „proaktive Maßnahmen“ vorzuschreiben, wenn die Betreiber eines Online-Dienstes der unmittelbaren Haftung für Verstöße entgehen wollen. Bei solchen Maßnahmen könnte es sich um Uploadfilter handeln, wie sie die zuletzt beschlossene EU-Urheberrechtsreform forciert.

Update für die e-Commerce-Richtlinie

Das Papier schlägt ein Update der im Jahr 2000 beschlossenen e-Commerce-Richtlinie vor. Inspiriert von ähnlichen Gesetzen aus den USA regelt diese nicht nur Dienstleistungen im Netz, etwa bestimmte Vorgaben für Online-Händler. In zwei Artikeln – 14 und 15 – legt sie die Grundlage für das zu guten Teilen nutzergenerierte Internet, wie wir es heute kennen.

Die Richtlinie stellt Plattformbetreiber von der Haftung für illegale Inhalte auf dem jeweiligen Dienst frei, solange dieser keine Kenntnis davon hat. Gegebenenfalls eingreifen müssen Anbieter erst dann, wenn sie darauf aufmerksam gemacht werden.

Dieses „Notice and Takedown“ genannte Prinzip wird von vielen als konstituierend für ein freies Internet angesehen. Anders wären Dienste wie Facebook, Flickr oder Youtube jedenfalls nicht denkbar: So laden Nutzer nach Angaben der Plattform jede Minute mehr als 500 Stunden Material auf Youtube, die größte Videoplattform der Welt. Müssten Anbieter jeden Inhalt, den Nutzer auf ihre Plattform hochladen, erst manuell auf seine Rechtmäßigkeit überprüfen, wären diese Dienste nur mit immenser menschlicher Arbeitskraft zu betreiben.

Nun ließe sich versuchen, eine Form der Inhaltskontrolle auch automatisiert zu regeln, Stichwort Uploadfilter. Doch zum einen sind der automatisierten Einordnung menschlicher Kommunikation Grenzen gesetzt, wie wir zuletzt in Gesprächen mit einer Quelle aus Facebooks Moderationszentrum zeigen konnten.

Zum anderen schiebt die e-Commerce-Richtlinie, flankiert von einschlägigen Urteilen des Europäischen Gerichtshofes, der technischen Inhaltskontrolle einen grundsätzlichen Riegel vor: Sie untersagt es den Mitgliedstaaten, Online-Anbietern eine „allgemeine Überwachungspflicht“ hochgeladener Inhalte aufzuerlegen. Plattformen und Co. dürfen zum Schutz der Meinungsfreiheit nicht gezwungen werden, alle Veröffentlichungen ihrer Nutzer anlasslos zu durchleuchten.

„Notice & Takedown“ unter Beschuss

Die knapp 20 Jahre alten Grundsätze aus der e-Commerce-Richtlinie sind in den vergangenen Jahren schwer unter Beschuss geraten. So schreibt die im April verabschiedete Urheberrechtsreform zwar nicht direkt Mechanismen wie Uploadfilter vor. Doch im Text heißt es (Artikel 17, 4b), dass „nach Maßgabe hoher branchenüblicher Standards für die berufliche Sorgfalt alle Anstrengungen unternommen“ werden müssten, um das Hochladen geschützter Inhalte zu verhindern. Darunter lassen sich praktisch nur automatisierte Filter verstehen.

Auch in einer derzeit noch verhandelten Verordnung, mit der die Verbreitung mutmaßlich terroristischer Inhalte im Netz eingedämmt werden soll, ist wiederum die Rede von „proaktiven Maßnahmen“. Dem Entwurf nach sollen die Betreiber von Plattformen, Foren und Kommentarspalten aktiv nach einschlägigen Inhalten Ausschau halten und im Idealfall die Veröffentlichung schon im Vorfeld unterbinden.

Diese Anti-Terrorpropaganda-Richtlinie untergräbt die Haftungsfreiheit zudem mit einer bloß einstündigen Löschfrist, innerhalb derer Betreiber auf eine entsprechende Takedown-Anordnung reagieren müssten. Das stellt kleinere Anbieter vor schwer überwindbare Hürden – es sei denn, sie kommen jeder Aufforderung unverzüglich und ohne Überprüfung nach, um das rechtliche Risiko gering zu halten. Es legt die Einhaltung von Grundrechten wie das Recht auf freie Meinungsäußerung in die Hände von privaten Anbietern.

In ihrem Arbeitspapier stellt die scheidende Kommission nun zwar allerhand Verrenkungen an, um die für das Netz so essenzielle e-Commerce-Richtlinie nicht komplett über Bord werfen zu müssen.

Aber die Autoren schlagen vor, den bislang für alle Anbieter und alle Inhalte gleichermaßen geltenden Schutz zu schwächen. Im Papier heißt es dazu: „spezifische Vorkehrungen für die Algorithmen, die automatische Filtertechnologien beherrschen – dort wo sie eingesetzt werden -, sollten in Betracht gezogen werden, um die notwendige Transparenz und Nachvollziehbarkeit automatisierter Moderationssysteme zu sichern.“

Großer Bahnhof statt Einzelmaßnahmen

Die Kommission reagiert mit ihren Vorschlägen auf eine Serie an Einzelmaßnahmen in den Mitgliedstaaten gegen Hassrede oder Desinformation im Internet – etwa Deutschlands Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG) oder die französische Regelung, die per Gerichtsanordnung in Wahlkampfzeiten Desinformation aus dem Netz verbannen soll.

Die Vorstöße einzelner Staaten trügen zur rechtlichen Zersplitterung bei und behinderten damit Innovation, heißt es in dem Arbeitspapier. „Selbst wenn Verbraucher- und Datenschutzregeln sowie Vorschriften zu digitalen Verträgen vereinheitlicht wurden, können im heutigen rechtlichen Umfeld nur große Plattformen wachsen und überleben“, beklagt die Kommission.

Den nationalen Maßnahmen fehle es zudem an Schutzklauseln für die Meinungsfreiheit. Die Zersplitterung gefährde eine wesentliche Errungenschaft der EU, den einheitlichen digitalen Binnenmarkt, heißt es in dem Arbeitspapier.

Die Vorschläge liegen nun auf dem Schreibtisch der neuen Kommissarinnen und Kommissare, die im Herbst ihr Amt in Brüssel antreten sollen. Die Ideen im Arbeitspapier sind in ihrer grundsätzlichen Stoßrichtung – eines einheitlichen Rechtsrahmens für Plattformen – begrüßenswert. Jedoch lassen entscheidende Teile des Papier, allen voran die angedeutete Umkehrung der Haftungsregeln, bedenkliche Einschnitte in die Netzfreiheit fürchten.

Der Digital Services Act ist Teil eines größeren Pakets an Vorschlägen. Politico berichtete von einem 18-seitigen Arbeitspapier vom Generaldirektorat Connect, das einen möglichen Rahmen für die zukünftige EU-Digitalpolitik bietet. Das Dokument erwähnt den Digital Services Act, aber auch Themen wie Künstliche Intelligenz, Cybersicherheit und andere Themen, ohne allerdings allzu konkret zu werden.

Konkrete Vorschläge liegen wohl frühestens im Winter vor. Immerhin müssen die Ideen auch den Geschmack der politisch bestellten Kommissar*innen finden.